Dynamiske effekter af skatter og offentligt forbrug med ADAM

Der er ifølge Finansministeriets regneregler tradition for at indregne dynamiske arbejdsudbudseffekter af skatter, offentlige overførsler og uddannelse. Der er derimod ikke tradition for at indregne dynamiske arbejdsudbudseffekter af offentligt forbrug udover det, der vedrører uddannelse. Arbejdsudbudseffekter er et omdiskuteret emne. F.eks. kan man diskutere, hvor meget det betyder, og om der overhovedet er effekter på arbejdsudbuddet af skatter og offentlige overførsler. Diskussionen er de senere år også gået på, om man burde udvide beregningsområdet og medregne dynamiske arbejdsudbudseffekter af offentligt forbrug, som går til andet end uddannelse. Modelgruppen i Danmarks Statistik har afsøgt litteraturen i Nagel (2019a), og man kan finde en del studier, der prøver at kvantificere dynamiske effekter af flere slags offentlige udgifter.

Normeringer i børnehaver og vuggestuer er et af de eksempler, som diskuteres mest flittigt. Det skyldes bl.a. vismandsrapporten fra foråret 2017 og to tilknyttede arbejdsnotater fra 2017 og 2018. De to notater er i Nagel (2019b) brugt som et eksempel på, hvordan man i ADAM kan regne med dynamiske effekter af offentligt forbrug. Arbejdsudbudseffekten består i, at opnormeringen får forældrene til at vælge at arbejde lidt mere, og det gør det billigere at forbedre børneinstitutionernes normering. I det konkrete tilfælde skal bedre normering finansieres af en skattestigning, som har en negativ effekt på arbejdsudbuddet. Da skattestigningen gælder hele befolkningen, og bedre vuggestuenormeringer kun påvirker forældrenes arbejdsudbud, kan man nemt forestille sig at dynamiske effekter vil gøre det dyrere. Nagel (2019b) laver denne øvelse på ADAM, og det viser sig, at det modsatte er tilfældet. Når der regnes med dynamiske arbejdsudbudseffekter på både øget offentligt forbrug og skat, overfinansieres tiltaget en smule.

Dynamiske arbejdsudbudseffekter med skattefinansieret stigning i offentligt forbrug

Eksemplet i Nagel (2019b) bruger de to nævnte arbejdsnotater fra vismandsinstitutionen til at beregne effekten af at forbedre vuggestuenormeringen, og VIVE (2018) er grundlag for at beregne effekten af skatteændringer. Dynamiske effekter påvirker principielt arbejdsudbuddet og dets effektivitet ad tre kanaler:

• Produktivitet, produktion pr. arbejdstime

• Intensiv margin, arbejdstime pr. beskæftiget

• Ekstensiv margin, antal personer på arbejdsmarkedet

VIVE (2018) finder, at skatteændringer påvirker den intensive margin. Dvs. at hvis marginalskatten falder, øges antallet af arbejdstimer pr. beskæftiget, men der kommer ikke flere i beskæftigelse. De to nævnte arbejdsnotater fra 2017 og 2018 finder en effekt på både den intensive margin og den ekstensive margin, når der opnormeres i vuggestuerne, dvs. at de allerede beskæftigede forældre øger deres arbejdstid (intensiv margin), samtidig med at flere forældre kommer i arbejde (ekstensiv margin). Ingen af studierne rapporterer om effekten på produktiviteten. Man kan f. eks. i tilfældet med den bedre normering forestille sig, at der kunne være en langsigtet effekt på børnenes produktivitet, når de til sin tid kommer ud på arbejdsmarkedet.

Den samlede effekt af at opnormere i børneinstitutionerne og gøre det fuldt finansieret er, at det offentlig forbrug udvides, og det private forbrug reduceres nogenlunde tilsvarende. Effekten på aggregeret produktion og indkomst er negativ, fordi den samlede timebeskæftigelse falder en smule, jf. figur 1.

I regneeksemplet øges normeringen i småbørnsinstitutioner fra 3,6 til 3 børn per voksen. Der betyder at personalet skal udvides med 6.400 personer, som øger lønudgiften med ca. 2,4 mia. kr. Det giver umiddelbart ekspansive effekter på økonomien. Men opnormeringen er kun holdbar, hvis den ledsages af brugerbetaling eller skattefinansiering, og der er her regnet med en kombination, da forældrenes øgede arbejdsudbud er ledsaget af et øget brug af børneinstitutionerne og dermed også af øget brugerbetaling. Finansieringen påvirker både de kortsigtede og langsigtede effekter.

Ser man helt væk fra dynamiske effekter, er der næsten tale om et rent efterspørgselsstød, som skaber et finansieringsbehov. Arbejdsudbuddet påvirkes ikke direkte, men det reduceres dog en lille smule, -0,01 pct., fordi den gennemsnitlige arbejdstid er lavere i småbørnsinstitutioner. Når der tages hensyn til brugerbetaling samt til afledte mekaniske effekter på skat og afgifter (det såkaldte tilbageløb) er finansieringsbehovet uden dynamiske effekter 3.325 mio. kr., jf. linje A i tabel 1. Forskellen til lønudgiften på 2.400 mio. kr. afspejler, at man jf. ADAM-beregningen skal overfinansiere med det anvendte skatteinstrument, fordi det offentlige f. eks. mister afgiftsindtægter, når privat forbrug erstattes af offentligt.

Indregner man finansieringens negative effekt på skatteydernes arbejdsudbud reduceres arbejdsudbuddet med 0,06 pct. (svarende til omkring 1.700 årsværk), og finansieringsbehovet stiger med 45 mio. kr. til 3.370 mio. kr., jf. linje B i tabel 1. Hvis man også indregner en positiv effekt på forældrenes arbejdsudbud reduceres den negative effekt på arbejdsudbuddet, og finansieringsbehovet falder med 110 mio. kr. til 3.260 mio. kr., jf. linje C i tabel 1. Så hvis finanspolitikken er indrettet efter finansieringsbehovet i linje A, overfinansierer man med 65 mio. kr. Den beskedne negative langsigtseffekt på arbejdsudbuddet sammenfatter den tilknyttede skatteforhøjelses reduktion af skatteydernes arbejdsudbud og forøgelsen af de berørte forældres arbejdsudbud.

Tabel 1: Langsigtet effekt på arbejdsudbud og finansieringsbehov

Der er ikke stor forskel på tabellens øverste linje A, hvor der ikke tages hensyn til dynamiske arbejdsudbudseffekter, og de to andre linjer, hvor både negative og positive arbejdsudbudseffekter er indregnet. Det kan måske undre, at opnormeringen i børnepasningen ikke har større positive arbejdsudbudseffekter. I de år, hvor kvinderne for alvor kom ud på arbejdsmarkedet, fremstod det som en ny arbejdsdeling, hvor nogle (især kvinder) overtog børnepasningen. Dermed kom dem, der overtog pasningen af børnene, i mange tilfælde selv ud på arbejdsmarkedet, og det samme gjorde en masse mødre med små børn. Hvis udgangspunktet havde været en situation uden pasningsmuligheder, ville man få større positive effekter på arbejdsudbuddet, når 6400 ekstra sættes til at passe børn. Udgangspunktet er imidlertid et andet i dag, og det afspejler de undersøgelser, som ligger bag de skønnede effekter.

Usikkerheden i skønnene på arbejdsudbudseffekterne betyder, at når der regnes på ADAM, er det uklart, om de dynamiske effekter påvirker det samlede finansieringsbehov ved en opnormering af børneinstitutionerne.