Inflation og revolution (1776 og 1789)

1776 og 1789 - to frihedsrevolutioner, der begge førte til inflation og monetære sammenbrud, men uden papirpenge havde de amerikanske kolonister ikke vundet deres uafhængighed på dét tidspunkt, og den franske revolution ville formentlig have tabt til modstanderne af revolutionen

- -

Både den amerikanske frihedskrig 1775-81 og den franske revolution 1789-99 blev finansieret med papirpenge, og i begge tilfælde endte det med inflation og monetære sammenbrud.

”Hyperinflation is always and everywhere a fiscal phenomenon” kunne man sige med en Friedman parafrase og i både de amerikanske kolonier og i Frankrig før revolutionen havde regeringsmagten kun begrænsede muligheder for at opkræve skatter, hvilket gjorde det vanskeligt at skabe troværdighed om regeringens forpligtielse til at holde afgivne løfter om at indfri papirpengene med reale værdier.

Der er en række fælles træk ved forløbet under de amerikanske og franske frihedsrevolutioner:

1. Institutionelle begrænsninger på skatteopkrævningen kombineret med store offentlige udgifter fik staten til at finansiere sine udgifter ved at udstede omsættelige gældsbeviser med sikkerhed i jord (Frankrig) og i fremtidige skattebetalinger (de amerikanske kolonier), og disse gældsbeviser cirkulerede som betalingsmidler.

2. Snart udstedes flere gældsbeviser, og sikkerheden bliver mindre værd. Værdien af ”Continentals” i kolonierne, og af ”Assignats” i Frankrig deprecierer relativt til guld, og staten reagerer ved at erklære gældsbeviserne for lovlige betalingsmidler (”legal tender”).

3. Undervejs i denne proces ændrer de oprindelige gældsbeviser karakter fra at være lån til at blive fiat penge. Inflationen medfører mangelsituationer i byerne, og staten svarer igen ved at indføre priskontrol og ved at tage stadig mere repressive metoder i brug for at tvinge borgerne til at acceptere papirpenge som betalingsmidler.

4. Inflationen stiger, værdien af de udstedte penge udhules, det reale provenu fra pengeudstedelsen kan ikke følge med inflationen, pengene bliver værdiløse, og det ender med monetære sammenbrud.

Den amerikanske uafhængighedskrig og papirpenge

I midten af 1700-tallet havde de amerikanske kolonier stærke lokale repræsentative forsamlinger, og kolonisterne mente ikke, at det engelske parlament ifølge Bill of Rights fra 1689 havde nogen beskatningsret, fordi kolonisterne ikke var repræsenteret i parlamentet. Sukkerloven fra 1764 og især Stempelloven året efter udløste et skatteoprør og omfattende demonstrationer. Det var ikke fordi skatterne var høje, men de stred mod princippet om “No taxation without representation” og krænkede dermed kolonisternes Rights as Englishmen. Protesterne hjalp, Stempelloven blev ophævet i 1766, men året efter indførtes nye skatter. Også de blev mødt med protester og importboykot, så de måtte trækkes tilbage i 1770. Kun tetolden blev bevaret.

Under Boston Tea Party d. 16. december 1773 smed kolonister forklædt som indianere te i Boston havn fra tre skibe fra det Ostindiske Kompagni. Englænderne svarede igen ved at ophæve selvstyret i Massachusetts og sætte kolonien under hærens kontrol.

Den første koloniale Kongres mødtes i Philadelphia fra den 5. september til den 26. oktober 1774 for at reagere på den serie af afstraffelseslove, ”Coercive Acts”, som det engelske parlament havde vedtaget som straf for Boston tea party. Kolonierne vedtog en boykot af engelske varer, og importen fra England faldt dramatisk.

Kolonierne befandt sig nu i en tilstand af oprør, og Revolutionskrigen brød ud i april 1775 med træfningen ved Lexington og Concord.

Den anden kontinentale kongres skulle mødes den 10. maj 1775 for at opnå enighed om en fælles politik, såfremt det engelske parlament ikke havde ophævet ”Coercive Acts”, men da de mødtes, var kolonierne allerede i krig, og Kongressen stemte den 14. juni for at etablere en Continental Army under ledelse af George Washington. I et sidste forsøg på at undgå krig sendte kolonisterne den 8. juli den såkaldte ”Olive Branch Petition” til den engelske krone, men den blev modtaget for sent. Et kongeligt dekret af 23. august 1775 (Proclamation of Rebellion) erklærede kolonisterne for forrædere og kolonierne for at være i åbent oprør.

Uafhængigheden

Den 2. juli 1776 erklærede den anden kontinentale kongres koloniernes uafhængighed, og den 4. juli offentliggjordes uafhængighedserklæringen, der begrundede uafhængigheden med, at forholdet til England havde udviklet sig til et punkt, hvor revolution var retfærdiggjort, endda nødvendigt, fordi det engelske styre havde udviklet sig til et tyranni.

I 1777 vedtog den anden Kontinentale Kongres Konføderationsartiklerne, der var en grundlov for statsforbundet af suveræne stater. Konføderationsartiklerne gav Kongressen mandat til at føre udenrigspolitik, indgå traktater, erklære krig og slutte fred, kontrollere forholdet til indianerne, konflikter mellem staterne, postvæsen og standarder for mål, mønt og vægt, men den fik ikke myndighed til at vedtage love, der var bindende for delstaterne, eller udskrive skatter.

Continentals

Den kontinentale kongres måtte forlade sig på udstedelsen af papirpenge for at finansiere hæren. I juni 1775 udstedtes for to mio. $ “Bills of credit”, i juli udstedtes yderligere en mio. $, og inden udgangen af året var der udstedt eller givet autorisation til at udstede “Bills of credit” for seks mio. $. I betragtning af, at den samlede pengemængde i 1775 var på 10-12 mio. $, Calomiris (1988), Rothbard (2002), var der tale om en dramatisk pengemængdevækst.

Disse ”Bills of credit” blev kaldt ”Continentals”, fordi de var påtrykt ”Continental currency”, figur 1. Continentals var gældsbeviser, en slags obligationer med en fast løbetid men uden rente. Continentals var altså en slags rentefrie lån, og disse gældsbeviser cirkulerede som betalingsmidler. Den første udstedelse blev garanteret indløst med guld eller sølv i 1779, og de var altså bakket op af fremtidige skatteindtægter og var ikke fiat penge.

Disse ”Bills of credit” var naturligvis ikke ”as good as gold”. Hvis kolonisterne tabte uafhængighedskrigen, ville de formentlig blive værdiløse, og selv hvis kolonisterne vandt, var det usikkert, om Kongressen kunne skaffe skatteindtægter til at indløse sedlerne, når konføderationsartiklerne ikke bemyndigede Kongressen til at opkræve skatter.

Inflation og priskontrol

Dannelsen af Continental Army var mest ment som en trussel i forhandlingerne med Englænderne og skulle bevise koloniernes sammenhold og beslutsomhed. Kongressen havde ingen intention om at skulle udkæmpe en længerevarende krig, Calomiris (1988). Det skulle gå anderledes, og udstedelsen af Continentals eskalerede. I 1776 blev der udstedt for 19 mio. $, for 13 mio. i 1777, 64 mio. i 1778 og 125 mio. i 1779. I alt blev der foretaget 42 udstedelser på samlet 241 mio. $, og dertil kom de enkelte staters udstedelser af papirpenge for yderligere 209,5 mio. $, og englænderne sendte for 40 mio. $ falske Continentals i omløb, Davies (2002).

Den reale pengemængde steg frem til slutningen af 1776: Så længe der var troværdighed om indløsningen af pengene med guld eller sølv efter krigen, førte pengeudstedelsen til en forøgelse af den reale pengemængde, Calomiris (1988). Efter englændernes erobring af Philadelphia faldt tilliden til Continentals, og udviklingen i den reale pengemængde afspejler troværdigheden af løftet om indløsning, der især i den første halvdel af krigen var påvirket af krigslykken, men som i sidste halvdel undergravedes af den store udstedelse af Continentals.

I takt med inflationen kom staterne under pres for at erklære Continentals for lovlige betalingsmidler, og det fik flere stater til at indføre priskontrol med maksimumpriser i 1776 og i 1777 samt love, der gennemtvang, at Continentals skulle indløses til pari. Debitorer kunne nu kræve at tilbagebetale gæld med deprecierede Continentals.

Priskontrollen medførte varemangel og en mere og mere repressiv politik fra statsmagtens side. Soldaterne fik udbetalt deres løn i Continentals, men mange bønder nægtede at sælge deres korn for Continentals, hvilket fik Continental Army til at begyndte at rekvirere fødevarer og andre forsyninger og tvinge handlende til at tage imod betaling i Continentals.

Priskontrollen virkede ikke, og endte med at blive ophævet.

”Not worth a Continental”

I slutningen af 1779 stoppede Kongressen med at udstede Continentals, der nu blev handlet til kurs 40:1. Den amerikanske kongres holdt op med at benytte Continentals i 1780, og i midten af 1781 var Continentals blevet så værdiløse, at de holdt op med at cirkulere. Det gav anledning til udrykket ”not worth a Continental”.

Revolution og hyperinflation i Frankrig

Den franske revolution blev udløst af kongens fejlslagne forsøg på at løse statens finanspolitiske problemer, og det var en truende statsbankerot, der til sidst tvang Louis XVI til at indkalde Stænderforsamlingen i 1789 for at gennemføre reformer, og som endte med at sætte den lavine af begivenheder i gang, der er den franske revolution.

I århundredet forud for den franske revolution var de kongelige finanser præget af tilbagevendende kriser og delvise statsbankerotter, hvilket bl.a. hang sammen med kongens begrænsede magt til at opkræve skatter, Velde and Weir (1992). Nye skatter skulle godkendes af de 13 højesteretter, parlamenterne, med Parisparlamentet i spidsen.

Den 20. august 1786 henvendte finansminister Calonne sig til Louis XVI med beskeden om, at Frankrig var på randen af en statsbankerot. Årets underskud ville blive på en fjerdedel af de offentlige udgifter, og på det tidspunkt var gælden så stor, at det ikke var muligt at løse problemet med besparelser på det offentlige forbrug.

En forøgelse af skatterne ville kræve en større skattereform. Finansminister Calonne forelagde en plan, der gjorde op med hidtidige skatteprivilegier, og han forsøgte at gå uden om parlamentet, men det slog fejl.

Kongen blev tvunget til at indkalde Stænderforsamlingen for at løse gældskrisen, og Stænderforsamlingen trådte sammen i maj 1789. Den 17. juni vedtog Stænderforsamlingen at konstituere sig som en Nationalforsamling, og den 22. juni erklærede de alle skatter for ulovlige, dog kunne skatter opkræves på midlertidig basis. Den 20. juni aflagde de den såkaldte Boldhused, hvormed medlemmerne forpligtede sig til ikke at skilles, før de havde udarbejdet en forfatning. Den 14. juli stormede bevæbnede borgere Bastillen, og den 4. august ophævedes den feudale orden med alle dens standsprivilegier og skattefritagelser, og mange af institutionerne, som l’Ancien Régime anvendte til skatteopkrævning, blev elimineret. Resultatet var et markant fald i skatteindtægterne, Sargent and Velde (1995, 493).

I mellemtiden havde regeringen været nødsaget til at låne af den statslige bank, Caisse d’Escompte. Caisse d’Escompte opkøbte statslån og betalte for dem ved udstedelse af papirpenge. Pengesedlerne kunne indløses med statspapirer og var dermed bakket op af fremtidige skattebetalinger. Caisse d’Escompte havde fået ret til at suspendere indløsningen af deres pengesedler i tilfælde af et bank run, hvilket fandt sted den 18. september 1789, så Caisse d’Escomptes pengesedler blev transformeret fra at have sikkerhed i fremtidige skattebetalinger til at være fiat penge. Det var det første af tre monetære sammenbrud under revolutionen.

Assignat

Hvad skulle revolutionsregeringen stille op?

Det mest nærliggende ville være at defaulte på monarkiets gæld med påstanden om, at folket ikke bar noget ansvar for monarkiets gældstiftelse, men revolutionens ledere tilsluttede sig fra starten en økonomisk liberalisme, og de respekterede den private ejendomsret. Det spillede også ind, at revolutionsregeringen frygtede, at det ville skabe fjender blandt pengeudlånerne og banker, og såfremt den nye regering skulle få behov for at optage lån, ville det forudsætte, at der var troværdighed omkring dens vilje og evne til at honorere sine gældsforpligtelser.

På kort sigt syntes eneste mulighed at være at plyndre de privilegerede klasser, og revolutionsregeringen lagde ud med at nationalisere kirkens jord. Regeringen stod nu med et privatiseringsproblem. Finansminister Necker foreslog at oprette en nationalbank efter Bank of Englands forbillede og at udstede et nyt finansielt gældsinstrument, kaldet Assignat. Assignaterne var rentebærende gældsbeviser med sikkerhed i kirkejorden, og de kunne benyttes til at købe kirkejord på auktion og til betaling af skatter. Det var planen at udstede Assignater til en værdi af 400 mio. livres og bortauktionere kirkejorden for Assignater. Staten skulle så destruere de Assignater, den fik ind på salg af kirkejorden. Samtidig var det Neckers plan at omdanne Caisse d’Escompte til en egentlig nationalbank ved at give den monopol på udstedelse af pengesedler og salg af statsgæld. Nationalforsamlingen accepterede første del af Neckers plan, men ikke den sidste.

Mange deputerede protesterede og advarede om, at udstedelsen af Assignater var en invitation til at skabe papirpengeinflation. Debatterne i Nationalforsamlingen var ganske avancerede. David Hume blev citeret, og Adam Smiths ”real bills doctrine” blev debatteret, og der blev henvist til John Law og til Continentals. Indvendingerne blev afvist, og modstanderne fik at vide, at en republikansk regering var mindre tilbøjelig til at inflatere end et monarki. Det skulle vise sig at forholde sig modsat.

Den nationaliserede jord havde en værdi på mellem 1.000 og 4.000 mio. livres og med et konservativt skøn på 2.000-2.500 mio. livres svarende til 4-5 gange størrelsen af de årlige skatteindtægter, White (1995, 239). Det var således ikke usandsynligt, at ekspropriationen af kirkejorden og udstedelsen af Assignater i kombination med en skattereform kunne have løst de statsfinansielle problemer.

Revolutionsregeringen var imidlertid ikke mindre spendabel, end Louis XVI havde været, og der gik ikke lang tid før, Assignaterne faldt fem pct. i værdi, og skatteoprør i slutningen af 1789 gjorde det vanskeligt at skaffe skatteindtægter. Ydermere skete der det, at skatteopkræverne opkrævede skatter i guld- og sølvmønter, men betalte statskassen med deprecierede Assignater. Samtidig var staten i mange sammenhænge tvunget til at betale med guld- og sølvmønter, men dem kunne staten kun købe hos møntudstedere til markedsværdien, Burke (1790, 204).

I sommeren 1790 var revolutionsregeringen igen ved at løbe tør for penge, og den 29. september 1790 udstedtes Assignater for yderligere 800 mio. livres. De nye Assignater var ikke rentebærende, og fik nu status som lovligt betalingsmiddel. Assignaterne mindede nu om fiat penge, selv om de stadig havde sikkerhed i kirkejorden.

I juni 1791 forsøgte kongen at flygte men blev pågrebet i Varennes. Flugten viste, at kongen ikke var indstillet på at reformere monarkiet i retning af den engelske model med et konstitutionelt monarki og med en deling af magten mellem konge og parlament. Den nye forfatning trådte imidlertid i kraft i september 1791, og dermed indførtes et konstitutionelt monarki.

Revolutionskrig, kup og terror

Den franske revolution gik ind i en ny fase i 1792 med revolutionskrigene, først krig mod Østrig fra april 1792, men krigen blev udvidet til England, Spanien og Rusland. Indre oprør truede revolutionen indefra, et nyt kup i august afsatte girondiner regeringen, kongen blev afsat, og den 21. september blev Frankrig udråbt til republik. Kongen henrettedes i januar 1793.

Et nyt kup fulgte i maj, og i juli indtrådte Robespierre og Saint-Just i ”Velfærdskomitéen”. Jacobinerne med Robespierre i spidsen overtog magten, og perioden fra den 5. september 1793 til den 28. juli 1794 er gået over i historien som Rædselsperioden. Omkring 17.000 mennesker mistede hovedet i guillotinen og modsat det populære billede af, at det primært var adelen, der mistede hovederne, var det primært bønder og småhandlende. Omkring 40-50.000 blev ofre for terroren.

Det var resultatet af en økonomisk krig mod befolkningen, der fulgte i kølvandet på inflationen. I et desperat forsøg på at dæmpe inflationen og sikre inflationsskatteprovenuet blev det den 11. april besluttet, at Assignaterne skulle have en fast kurs. Den 4. maj indførtes maksimalpriser på brød og mel, og brød og mel måtte kun sælges på de offentlige markeder under statslige inspektørers kontrol. Kontrollørerne fik bemyndigelse til at bryde ind i private hjem for at konfiskere korn og mel, som bønderne måtte gemme. I juli vedtoges strenge love mod spekulation i fødevarer. I august blev handel med guld og sølv forbudt, og guld og sølv forsvandt ud af cirkulation, enten fordi guld blev hoardet eller eksporteret til England. Aktiemarkedet blev lukket og aktieselskaber forbudt. I september 1793 blev der indført en generel pris- og lønkontrol på alle varer. Alligevel faldt markedsværdien af Assignat til 30 pct. af guldværdien.

I realiteten var Assignaterne nu hverken bakket op af jord eller fremtidige skatter, men af guillotinen, der blev brugt for at komme sortbørshandel til livs og for at straffe bønder, der havde gemt deres korn. Robespierre mistede hovedet den 28. juli 1794, terrorregimet blev gradvist afviklet, og i december blev pris- og lønreguleringerne ophævet, og markedsbaseret handel blev igen tilladt.

Hyperinflation og monetært sammenbrud

Med afslutningen på terrorregimet blev den undertrykte inflation sluppet løs. Samtidig mere end fordobledes assignatudstedelsen til 3 mia. livres i 1794, og til 33 mia. livres i 1795. Prisstigningstakten nåede op over 50 pct. om måneden i maj 1795 og inflationen toppede i oktober. Der var nu tale om hyperinflation ifølge Cagans (1956) definition af hyperinflation som 50 pct. prisstigninger om måneden.

Assignatudstedelsen ophørte den 22. december 1775, og den 18. februar 1796 om morgenen blev alle maskiner, trykplader, papir m.m. ødelagt for øjnene af en stor folkeskare forsamlet på Place Vendome.

Mandater og det tredje monetære sammenbrud

Det var slut med Assignater, men ikke med papirpenge og inflation. Den franske regering begyndte at udstede en ny form for papirpenge, kaldet Mandat. De blev udstedt med sikkerhed i den nationaliserede jord, og med en kurs på 1:30 i forhold til Assignater. I februar 1796 blev der udstedt Mandater for 800 mio. livres som lovligt betalingsmiddel til erstatning for de udestående 24 mia. livres Assignater, men allerede i august var der udstedt for 2,5 mia. livres Mandater. Det skabte ny inflation, og i februar 1797 mistede de deres status som lovligt betalingsmiddel.

En delvis statsbankerot fulgte i september 1797, hvor to tredjedele af statsgælden blev nedskrevet, men selv det var ikke nok til at løse statens finansieringsproblemer. Tvangslån for de velhavende fulgte.

Afsluttende bemærkninger

De monetære sammenbrud under den amerikanske uafhængighedskrig og under den franske revolution skyldes en uholdbar finanspolitik og en manglende tillid til skattepolitikken, der bundede i de forfatningsmæssige begrænsninger på regeringsmagtens ret til at udskrive skatter.

Både de amerikanske og franske erfaringer bekræfter Sargent and Wallaces (1981) pointe om, at hvis ikke pengepolitikken er helt afskærmet fra finanspolitikken, så vil det i sidste ende være finanspolitikken, der bestemmer pengeudstedelsen.

Det er særlig farligt at overlade den diskretionære beskatningsret, der er forbundet med inflationsskatten, til politikere, fordi den typisk ikke vedtages ved lov, og det øger incitamentet til at finansiere offentlige udgifter med papirpenge frem for med andre skatter.

At udstede penge med løfte om indløsning med guld eller sølv eller kirkejord for så at suspendere indløseligheden er bedrageri, og kun stater kan slippe af sted med det uden at blive retsforfulgt. Hvilket er endnu en grund til, at stater ikke bør have monopol på pengeudstedelse.

----

Dette indlæg er en forkortet af udgave af artiklen “Revolution, inflation og monetære sammenbrud”, i tidsskriftet Libertas, nr. 56, oktober 2013.

Litteratur

Burke, E. (1790): Reflections on the Revolution in France. Yale 2003.

Cagan, P. (1956): “The monetary dynamics of hyperinflation,” i: Friedman (ed): Studies in the Quantity Theory of Money. Chicago.

Calomiris, C.W. (1988): “Institutional Failure, Monetary Scarcity, and the Depreciation of the Continental,” The Journal of Economic History XLVIII, 47-68.

Sargent, T.J. and F.R. Velde (1995): “Macroeconomic features of the French revolution,” Journal of Political Economy 103, 474-518.

Sargent, T.J. and N. Wallace (1981): “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”. Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 5, 1–17.

Velde, F.R. and D.R. Weir (1992): “The Financial Market and Government Debt Policy in France, 1746-1793,” The Journal of Economic History 52, 1-39.