Forbrugsskatters fordelingsvirkning

Lige da sommerferien startede, sendte Skatteministeriet en ny og fyldig publikation på gaden: Skatteøkonomisk Redegørelse 2017 – som min blog-kollega Nikolaj Hansen allerede har gjort opmærksom på i dette indlæg. Formålet er ifølge forordet at bidrage med nyttig viden om skattesystemet og dets samfundsøkonomiske virkninger, og det lever publikationen i høj grad op til. På de knap 200 sider er der masser af både institutionelle forklaringer, empiriske resultater og fornuftige principielle ræsonnementer fra Skatteministeriets dygtige økonomer, som i høj grad kan gøre interesserede klogere på vores skattesystem.

Man kan således få et udmærket overblik over hovedlinjerne i skattepolitikken de seneste årtier og en detaljeret gennemgang af de økonomiske ministeriers regneregler for arbejdsudbudsvirkningerne af forskellige ændringer i beskatningen af arbejdsindkomst.

Der er også et interessant kapitel om forbrugsskatternes betydning for såvel arbejdsudbuddet som den økonomiske fordeling mellem de forskellige indkomstgrupper. Fremgangsmåden bag et af de centrale resultater forekommer dog lidt underlig: Ifølge kapitlet er fordelingsvirkningerne af afgifter stort set neutrale, så de relative forbrugsmuligheder for fattige og rige ikke ændres nævneværdigt af f.eks. en momsforhøjelse. Det er en bemærkelsesværdig konklusion, for det er normalt gængs tankegang at afgifter ”vender den tunge ende nedad”. Den afgørende årsag hertil er at lavindkomstgrupper har højere forbrugskvoter end højindkomstgrupper. Relativt til deres indkomst vil de derfor betale mere i moms o.l. end højindkomstgrupper. Det er således hvad man kan læse hos The Economist og i OECD’s publikationer, og hvad man normalt kommer frem til i andre undersøgelser af samme spørgsmål, f.eks. fra det britiske Office of National Statistics og herhjemme de økonomiske vismænd: Forbrugsafgifter virker i almindelighed regressivt. (For afgifter på specifikke goder (punktafgifter) kan desuden forbrugssammensætningen påvirke billedet, da denne også er forskellig for indkomstdecilerne. Eksempelvis vil tobaksafgifter typisk ramme lavindkomstgrupper relativt hårdt, mens det modsatte er tilfældet for bilafgifter – og især afgifter på dyre biler.)

Nu siger den nye redegørelse altså at denne traditionelle viden ikke er rigtig. Hvad er årsagen til dette ganske opsigtsvækkende resultat? Det afgørende ser ud til at være denne passus fra kapitlet:

”Fordelingsvirkningerne af indkomstskatter tager normalt udgangspunkt i de pågældende skatters størrelse målt i forhold til indkomsten. Ved opgørelse af fordelingsvirkningerne af forbrugsskatter er det derimod mere retvisende at måle forbrugsskatterne i procent af forbruget.”

Når undersøgelsen illustrerer forbrugsskatternes fordeling på indkomstdeciler, antager den altså ganske enkelt at alle indkomstdecilerne har den samme forbrugskvote (nemlig en forbrugskvote på 1). Dermed forsvinder pr. konstruktion den ovenfor nævnte observerede empiriske forskel på de forskellige indkomstgruppers opsparings/forbrugsbeslutning. Det følger så ganske logisk at en proportional afgift på alle forbrugsgoder (som den danske moms er relativt tæt på at være) vil efterlade indkomstfordelingen fuldstændig upåvirket.

Men er det en rimelig antagelse at gøre? Skatteministeriets begrundelse er at forbrugskvoten ændrer sig over livsforløbet, jf. livscyklusmodeller: Der er en systematisk tendens til at folk sparer op i erhvervsaktive år hvor indkomsten er relativt høj, og sparer ned i år hvor den er lav (typisk i pensionist-årene, mindre udtalt i årene som ung hvor indkomsten også er lav).

Det er en velkendt og vigtig pointe at folks forskellige positioner i livscyklen påvirker fordelingsberegninger der foretages på årsdata. Det gælder således også for traditionelle beregninger af fordelingsvirkningerne af indkomstskatter, offentlige overførsler osv. at eksempelvis studerende og pensionister typisk indgår som lavindkomstgrupper, selvom de pågældende personer sagtens kan tilhøre højindkomstgruppen i et livstidsperspektiv. Laver man systematiske beregninger af skatters og overførslers fordelingsvirkninger målt på livsindkomst i stedet for årsindkomst, er den omfordelende virkning derfor også typisk mindre. (I et tilfælde som SU til universitetsstuderende vender den ligefrem fortegn, som man kan læse s. 154 i denne publikation).

Også forbrugskvoter har empirisk en systematisk aldersdimension. Det betyder dog ikke at livstids-forbrugskvoten logisk bliver 1, selvom dette teoretiske resultat fås i meget simple livscyklusmodeller. Når man introducerer arv og positiv økonomisk vækst i sådanne modeller, bliver også forbrugskvoten over hele livet mindre end 1 for den gennemsnitlige aktør: Han vil efterlade mere i arv til den næste generation end han selv modtog fra sine egne forældre. Opsparingskvoten er altså positiv selv målt over hele livet. Da Danmarks økonomi er karakteriseret ved både positiv realvækst og positiv arveladning, virker dette klart som den mere realistiske situation (og Skatteøkonomisk Redegørelse nævner da også kortfattet at dens tilgang ikke tager højde for arv).

Nok så vigtigt lyder det overordentlig sandsynligt at der også vil være systematiske forskelle på livstidsforbrugskvoten for forskellige indkomstdeciler opstillet efter livsindkomst. Ganske vist er det småt med nyere undersøgelser af den efterladte arv i Danmark og især i forhold til livsindkomster, men mange anekdotiske vidnesbyrd og indicier peger i denne retning. En pæn andel af befolkningen efterlader således ingen positiv arv overhovedet, og de fleste i denne gruppe har formodentlig også haft en relativt beskeden livsindkomst. I dette tilfælde vil en fordelingsberegning hvor alle indkomstdeciler tildeles den samme forbrugskvote, give et misvisende billede, også i et livstidsperspektiv.

Samtidig virker det umiddelbart uheldigt at bruge et andet princip ved fordelingsberegninger for indirekte skatter end man anvender ved samme type beregninger for direkte skatter, hvis målte fordelingsvirkninger jo også er påvirket af livscyklen. Det gør det vanskeligt at sammenligne resultaterne meningsfuldt på tværs af forskellige skatteinstrumenter. Selvom det er et rosværdigt ønske at kunne dekomponere fordelingsvirkninger af givne offentlige indtægter og udgifter i livstids- og mere flygtige livscyklus-betingede virkninger, virker den nævnte metode og dens resultater derfor ikke helt overbevisende.