Poul Schou

Hvor vigtige er budgetunderskud egentlig – og hvorfor?

Dengang jeg læste økonomi, startede forelæseren en morgen en time med at spørge hele holdet om de mente at det var muligt for et land at køre med et permanent underskud på den offentlige saldo år ud og år ind i al fremtid, uden at det ville ende helt galt på et tidspunkt (f.eks. med en statsbankerot). Omkring halvdelen af studenterne brugte deres umiddelbare intuition og sagde nej. Den anden halvdel havde læst og tænkt over dagens tekst og svarede ja, og det sidste var da også det rigtige svar: I en økonomi med positiv vækst kan man godt have en levedygtig og holdbar økonomi med et permanent budgetunderskud. Ja, faktisk er det dét der nødvendigvis vil være tilfældet i en økonomi der befinder sig i en steady state med både positiv BNP-vækst og statsgæld.

Jeg bliver somme tider mindet om den oplevelse når jeg hører dagens debat om gæld og offentlige underskud, som ofte foregår på et ret overfladisk niveau. Mange lyder som om de opfatter det som selvindlysende at (langvarige) underskud er en uansvarlig form for økonomisk politik. Det er sjældent at man hører en økonom komme til orde med en mere nuanceret redegørelse for hvad økonomisk videnskab egentlig siger om betimeligheden af offentlige underskud i forskellige situationer. Højst bliver det påpeget at der i nogle konjunktursituationer kan være en pointe i en finanspolitisk lempelse. Den økonomiske litteratur identificerer imidlertid også andre situationer hvor underskud kan være berettigede. Står man over for et midlertidigt udgiftskrævende demografisk stød (som godt kan vare i flere årtier), kan der f.eks. være en fordel ved at tage tilpasningen ved et udsving i gælden i stedet for et udsving i skatterne, fordi det sidste ville kræve nogle midlertidigt høje marginalskatter med tilhørende store forvridninger.

Nogle af de grundlæggende problemstillinger er udmærket beskrevet af Laurence Ball og Gregory Mankiw i dette papir. I en simpel langsigtet 1. årsprøves makromodel vil en stigning i det offentlige forbrug finansieret ved gældsoptagelse og dermed et budgetunderskud reducere den nationale opsparing og give en lavere formue på lang sigt. Det vigtige resultat heraf er en omfordeling af forbrugsmulighederne. Manøvren skaber både vindere og tabere og kan altså, som forfatterne anfører, ses som et nulsumsspil: De nutidige generationer vinder i form af højere forbrugsmuligheder, mens nogle fremtidige vil tabe. Der kan også være nogle afledte effekter i form af ændringer i faktorpriser (dvs. pekuniære eksternaliteter), men under simple antagelser vil disse nette ud. Om omfordelingen så er ønskelig eller ej, er et dybt spørgsmål som afhænger af præferencerne for generationsfordeling i det hele taget og dermed også af hvor ønskværdig man opfatter den oprindelige implictte udvikling i generationernes forbrugsmuligheder. Som Ball og Mankiw noterer, er dette et normativt spørgsmål som kræver vurderinger der er mere filosofiske end økonomiske, og de undrer sig derfor over at mange økonomer uden videre med stor selvsikkerhed utvetydigt fordømmer budgetunderskud.   

Artiklen fortsætter med at diskutere udvidelser der kan kvalificere dette resultat. Den konkluderer at hvis hovedeffekten af underskud er moderate omfordelinger mellem generationer og befolkningsgrupper, bør de måske ikke være af central betydning for beslutningstagerne. Den vigtigste grund til at være bekymret for budgetunderskud er frygten for at de kan vokse sig så store og ukontrollable at det ender med en hård landing hvor investorerne pludselig mister tilliden til statsobligationerne. Det er den situation vi – i forskellige grader – ser i nogle europæiske lande i dag. Og det er oplagt også det der er baggrunden for meget af den bekymring der i dag er over for underskud. Det næste væsentlige spørgsmål er derfor: Hvor tæt er sammenhængen mellem underskud og fremtidige finansieringsproblemer, og hvornår bliver gældsætningen så stor at den bliver et reelt problem for troværdigheden af et lands finanspolitik?

Her er det nyttigt at se på den indsigt som voksede frem siden især 1990’erne om finanspolitisk holdbarhed. Et udmærket udgangspunkt er et andet NBER-papir, nemlig Kotlikoffs “From Deficit Delusion To The Fiscal Balance Rule: Looking For An Economically Meaningful Way To Assess Fiscal Policy”. Her er en af pointerne at officielt opgjorte budgetunderskud faktisk kan være dybt misvisende! Forfatterne viser et konkret eksempel på en omfordeling af forbrugsmuligheder mellem generationer, som regeringen efter behag kan gennemføre ved enten et køre med et balanceret budget, et overskud eller et underskud, afhængigt af hvilken officiel betegnelse man giver de forskellige operationer (skat, indkomstoverførsler eller låntagning/tilbagebetaling). Saldoens fortegn giver altså ikke nødvendigvis noget reelt billede af hvordan det står til med de samlede intergenerationelle transfereringer – og, kan man tilføje, finanspolitikkens holdbarhed.

Netop det faktum at den øjeblikkelige saldo og gæld siger meget lidt om hvor godt et lands finanser er rustede til at imødegå fremtidige udfordringer, har ført frem til udviklingen af holdbarhedsindikatorer. Flere og flere lande lægger resurser i at forsøge at måle den langsigtede holdbarhed så præcist som muligt. I sådanne beregninger lægger man vægt på den formodede fremtidige udvikling i de offentlige indtægter og udgifter, ud fra en betragtning om at det der i sidste ende betyder noget, er om et land vil kunne overholde sin intertemporale budgetrestriktion. Og det er netop dette som en holdbarhedsindikator måler.

Givet at et land sørger for at finanspolitikken er holdbar, kan man derfor spørge om der så er nogen yderligere grund til selvstændigt at tage hensyn til størrelser som saldo og gæld. Det mener mange økonomer at der godt kan være alligevel. Hvis finansmarkederne er dårligt informerede om den sandsynlige fremtidige udvikling i landets offentlige finanser, eller de bare styres af irrationelle psykologiske mekanismer, kan det være at de alligevel tillægger mere simple mål som f.eks. gældens størrelse selvstændig vægt. Så kan selv et land som har nogle midlertidige ubalancer, men faktisk udmærket styr på den langsigtede balance, få problemer med finansiering af sin statsgæld. Det virkelig interessante er hvad man kan sige om sandsynligheden for sådan en hændelse, og ved hvilke tærskelværdier for gælden der bliver en seriøs risiko. Det er der indtil videre ikke nogen særlig afklaring af. Selvom det er et ganske vigtigt spørgsmål for et land som Danmark.

8 kommentarer


Gæst

Henrik (gæst) @ d. 14. februar 2012 #1

Spændende indlæg! Kan finansmarkedernes manglende skelen til holdbarhedsindikatoren ikke også (i hvert fald til dels) forklares ud fra den store usikkerhed, der er forbundet med denne indikator? En usikkerhed du selv nævner i dit forrige indlæg om EU-landenes budgetproblemer.
Hvis små justeringer af beregningsmetoder etc. kan medføre, at et strukturelt overskud vendes til et strukturelt underskud, er det vel ikke så mærkeligt, at finansmarkederne er nød til at læne sig op ad andet end blot holdbarhedsindikatorer?
Er det i virkeligheden ikke rationelt at finansmarkederne lægger deres æg i mere end én kurv (hvilket vel i sig selv er deres mantra) og dermed kigger på andet end blot holdbarhedsindikatoren, når denne er forbundet med stor usikkerhed?


Martin Pedersen

Martin Pedersen @ d. 14. februar 2012 #2

Spændende læsning!


Gæst

Peter B (gæst) @ d. 14. februar 2012 #3

Interessant læsning og det er selvfølgelig altid velkomment, når økonomer bidrager med nuancer i det offentlige rum.

Nogle nysgerrige vil måske finde noget interessant i debatten på amerikanske blogs omkring gælds indflydelse på vækst, der startede med et paper fra Harvard: Rogoff og Reinhardt har argumenteret for, at offentlig gæld over 90% af BNP er skadelig for væksten - papir her:
http://www.economics.harvard.edu/faculty/rogoff/files/Growth_in_Time_Debt.pdf

Krugman roser RR, men kritiserer netop 90%-resultatet her:
http://krugman.blogs.nytimes.com/2010/07/21/notes-on-rogoff-wonkish/


Poul Schou

Poul Schou @ d. 15. februar 2012 #4

Tak for kommentarer. @Henrik: Det korte svar på dit første spørgsmål må være: Jo, helt klart! Om det overhovedet er værd at lægge særlig meget vægt på en bestemt holdbarhedsindikator, vil afhænge af flere ting. Ikke mindst tilliden til den institution der beregner indikatoren, og grundigheden i beregningen.
Et meget relevant næste spørgsmål er så hvilke indikatorer der kan give den bedste supplerende information om finanspolitikken er troværdig. Er der f.eks. behov for både at holde øje med offentlig gæld og saldo, eller er det nok med en af disse - og hvilken er så den mest relevante? Givet at man kender gældsniveauet, og det befinder sig neden for en bestemt kritisk grænse, er der så nogen ekstra gevinst ved at lægge meget vægt på den årlige saldo - idet begrundelsen for overhovedet at se på saldoen i denne forbindelse netop må være at den siger noget om hvordan gældsudviklingen har været det seneste år? Og hvis man som regering gerne vil signalere at man har styr på finanserne, men samtidig ønsker en vis frihed til den intertemporale substitution man skønner er fornuftig, hvilken gældsgrænse er så den kritiske man bør holde sig under? Der er ret mange vigtige og interessante spørgsmål her som der vist ikke kan siges at være faglig konsensus om endnu.


Gæst

Michael (gæst) @ d. 17. februar 2012 #5

Uden at være ekspert så går jeg ud fra at holdbarhedsindikatorne er beregnet ud fra en række faktorer som nuværende BNP vækst og skøn for fremtiden.

Den store risiko ved at have høj gæld og varig underskud på budgetterne er jo netop, at det er størrelser, som er meget svære at ændre på uden radikale reformer (a la Grækenland/Italien etc.), hvorimod konjukturer kan ændre sig radikalt på kort sigt og skabe helt andre betingelser for bæredygtige finanser på meget kort tid. Læg dertil at muligheden for at føre en ekspansiv finanspolitik (og øge gælden substantielt) i krisetider kan være yderst ønskværdigt - særligt for europæiske økonomier, da vi har en centralbank der nærmest ikke må føre konjuktur afhængig politik.

Alt det synes jeg leder til, at man bør tænke langt og grundigt over det, før man fører permanente høje underskud i gode tider for at føre en aktiv intertemporal fordelingspolitik. Dermed ikke sagt at debatten ikke er afsporet i dag. Det er som om, at uroen i de sydeuropæiske lande gør politikere ikke tør føre ekspansiv finanspolitik i trængte tider, selvom landene rent faktisk har bæredygtige finanser.


Poul Schou

Poul Schou @ d. 19. februar 2012 #6

@Michael: En enkelt bemærkning til din kommentar. Normalt regner man med at konjunkturbevægelser kun har ret lille betydning for holdbarheden. Det kan illustreres ved et eksempel: En finanspolitik er holdbar hvis nutidsværdien af alle fremtidige primære saldi er mindst lige så stor som statsgælden i udgangspunktet. Den relevante diskonteringsfaktor er den vækstkorrigerede realrente. Et konjunkturtilbageslag som ikke påvirker den strukturelle saldo, vil derfor påvirke holdbarheden i form af den stigning i gælden som den midlertidigt forringede saldo bevirker. Lad os sige at vi har et tilbageslag som i løbet af nogle år i alt forøger gælden med 20 pct. af BNP i forhold til niveauet ved en konjunkturneutral udvikling. Det må siges at være en ret kraftig lavkonjunktur. Hvis man regner med en vækstkorrigeret realrente på 1 pct., vil det forværre holdbarhedsindikatoren som den ofte udregnes, med 0,2 pct. af BNP, hvilket omvendt ikke kan siges at være en voldsom forværring. Jeg er derfor ikke enig i at pludselige konjunkturbevægelser kan "skabe helt andre betingelser for bæredygtige finanser på meget kort tid". For et land der i forvejen har uholdbare finanser, kan en lavkonjunktur imidlertid godt være det ekstra skub der gør problemerne tydelige for alle. De EU-lande der har store problemer med statsfinanserne i dag, havde således ifølge EU også en uholdbar finanspolitik allerede før krisen.

Jeg er til gengæld meget enig i at det kan kræve radikale reformer at komme ud af en situation med en meget uholdbar finanspolitik. Sådanne reformer er det gavnligt at kunne planlægge og gennemføre i god tid før problemerne for alvor banker på. Det er en af de store fordele ved at føre en politik der tager højde for at finanserne skal være holdbare på lang sigt i stedet for fx at fokusere på den øjeblikkelige saldo. Et eksempel herpå er den danske velfærdsaftale fra 2006, som blev gennemført for at forebygge store finanspolitiske problemer på den lange bane, på et tidspunkt hvor Danmark havde et meget stort overskud på den offentlige saldo. Reformen forbedrede holdbarheden kraftigt og er derfor medvirkende til at Danmark i dag som et af de få europæiske lande har en omtrent holdbar finanspolitik. Den ville man ikke have fået, hvis ikke Danmark havde opbygget en tradition for også at holde øje med det helt lange sigt i tilrettelæggelsen af finanspolitikken. Omvendt kan man forestille sig en situation hvor den umiddelbare (strukturelle) saldo er negativ, men der er intet der tyder på at der vil være problemer med finansieringen på den lange bane. Også i det tilfælde bør man tage de langsigtede udsigter med i betragtning når man skal vurdere hvorvidt det udgør et reelt problem.


Gæst

Michael (gæst) @ d. 19. februar 2012 #7

@Poul: Tak for et godt svar. Uden at være ekspert kan jeg igen gotd følge din argumentation i at konjukturer ikke typisk vil påvirke holdbarheden af et lands finanser. Men er vi ikke netop i gang med at se at i ekstreme scenarier, så sker der? Måske ikke ud fra en teoretisk model, men ud fra markedernes reele skøn. I de gode dage før krisen var der jo ikke mange reele omkostinger for Italien, Frankrig og sådanne lande for at have haft store underskud i lang tid, men det kom der meget pludseligt. Markedernes har muligvis en irrationel kortsigtet horisont, men det kan meget vel formodes at dets skon er kraftigt afhængig af de konjukturer man havde dengang ift. idag. Nutidens problemer for Italien f.eks. er jo ikke deres gæld - det er de renter markederne tvinger dem til at betale. Derfor føler jeg som ikke-ekspert, at der er mange empiriske eksempler på meget pludselige udsving i synet på lands finanser. Sådanne udsving påvirker tilgengæld renten på gælden (kraftigt). Hvis vi nu ikke vælger det langsigtet syn, men det kortsigtet så kan vi tydeligt se negative effekter i de ramte lande idag: det mindsker økonomiernes mulighed for stimulering af efterspørgslen, hvilket kan have langsigtet konsekvenser for vækst - se fx tal på den spanske ungdomsledighed.

Tag derudover, at gevinsten ved at føre høje underskud er relativt begrænset (ret mig hvis jeg tager fejl), da det er intertemporalt nulsumsspil for et land. Så kan det godt være, at kun meget store lavkonjukturer eller depressioner vil have de ekstreme konsekvenser vi ser i dag - men det synes værd at tage højde for, da omkostninger kan være betydelige og hæmme den langsigtede vækst.


Poul Schou

Poul Schou @ d. 20. februar 2012 #8

Man kan sagtens forestille sig at selv en stat som i sin egen optik har en finanspolitisk strategi der er langtidsholdbar, alligevel vil blive mødt med skepsis af nogle finansielle aktører. Enten fordi disse ikke er godt nok informeret om regeringens planer for at kontrollere sit budget i det lange løb, eller fordi de blot ikke stoler på at staten kan eller vil overholde sine egne annoncerede planer. Denne skepsis kan fx afhænge af hvor stor gæld staten har akkumuleret. Vi ved bare ikke så meget om det, eller hvad der er afgørende for hvornår en sådan skepsis kan indtræffe. De eksempler på europæiske kriselande du nævner, mener jeg ikke siger så meget om den situation jeg drøfter her, for disse kriselande var netop uholdbare i forvejen (i hvert fald efter EU's mening). Et land som er uholdbart og ikke retter op på situationen, bevæger sig ud i et Ponzispil hvor såvel underskuds- som gældskvote stiger og stiger uden grænser, og til sidst vil investorerne miste tilliden til landet. Det er naturligt at dette mætningspunkt netop kan indtræffe i forbindelse med en finanskrise der sætter ekstra skub i forværringen af finanserne. Det ubesvarede spørgsmål er imidlertid om/hvornår de finansielle markeder vil miste tilliden til et land som i modsætning til de nævnte sydeuropæiske lande meget udtrykkeligt sørger for at føre en finanspolitik som efter regeringens egen mening - og gerne også indviede eksperters mening - hænger sammen også på helt lang sigt.

Usikkerheden i spørgsmålet indebærer en risiko selv for dette holdbare land ved at stifte en (kontrolleret) gæld, og den skal opvejes mod de potentielle fordele der kan være for en stat ved at benytte de internationale finansmarkeder til at forskyde indkomst- og udgiftsprofilerne intertemporalt. Om gevinsterne herved forekommer små eller ej, afhænger nok af mange ting. Lad mig kort gentage de tre nævnte situationer hvor der potentielt kan tænkes at være en fordel: 1) Et ønske om intertemporal omfordeling. At der er tale om et nulsumsspil, betyder at nutidsværdien af indkomststigningen for vindergenerationerne er lig med nutidsværdien af indkomsttabet for tabergenerationerne. Selvom dette er tilfældet, kan samfundsvelfærdsfunktionen godt være indrettet sådan at værdien af denne vil stige ved sådan en omfordeling. 2) Hvis der er markedsfejl i økonomien, er det ydermere muligt at der ikke er tale om et nulsumsspil, men at der kan være en efficiensgevinst ved at sprede finansieringen af en midlertidig udgiftsstigning over flere generationer for at undgå meget høje midlertidige marginalskatter (såkaldt tax smoothing i stedet for debt smoothing). 3) Det traditionelle keynesianske argument for finanspolitiske lempelser i en lavkonjunktur.


Tak for din kommentar!
Skriv venligst en kommentar der er længere end 5 tegn

Skriv en kommentar

Log ind for at kommentere - eller opret en bruger

Poul Schou

Poul Schou er ekstern lektor ved økonomistudiet. Forelæser i kandidatfaget Anvendte Generelle Ligevægtsmodeller 2004-11. Er desuden chefkonsulent i De Økonomiske Råds Sekretariat. Blogindlæggene her har dog ingen forbindelse til De Økonomiske Råd og afspejler udelukkende hans egne personlige holdninger. Har tidligere bl.a. arbejdet i Danmarks Nationalbank og den makroøkonomiske modelgruppe DREAM.