Udbudsreformer og arbejdsløshed med ADAM

Udbudsreformers virkning på dansk økonomi bliver ofte diskuteret. Jeg vil her lave en øvelse med ADAM, hvor antallet af efterlønsmodtagere vha. en regelændring reduceres med 7.000 personer (det er nogenlunde effekten, hvis regelændringen hæver efterlønsalderen med et halvt år). De 7000 antages at forblive i arbejdsstyrken, så ingen af dem forlader arbejdsstyrken på anden vis, f. eks. via førtidspension, og arbejdsudbuddet stiger tilsvarende. Desuden antages e 7.000 ældre personer at forblive i beskæftigelse, indtil de kan gå på efterløn. Til gengæld bliver det vanskeligere for f. eks. unge at komme i beskæftigelse, indtil den samlede beskæftigelse er udvidet med det ekstra arbejdsudbud. Jeg vil starte med at beskrive de overordnede egenskaber i ADAM og derefter gå lidt i dybden med nogle af de overvejelser, en modelbruger vil gøre sig.

ADAM er syntese mellem keynesiansk og neo-klassisk teori, så økonomien er på kort sigt efterspørgselsbestemt og på lang sigt udbudsbestemt. Effekten af eksperimentet er, at det strukturelle arbejdsudbud stiger med 7.000 personer, men der er ikke på kort sigt efterspørgsel efter den ekstra arbejdskraft. Dermed stiger arbejdsløsheden – dog med mindre end 7.000 personer, da den større arbejdsløshed bl.a. betyder, at flere vælger at blive studerende eller udskyde færdiggørelsen af studiet, og studerende tælles per definition ikke med i arbejdsudbuddet. Den højere arbejdsløshed får lønmodtagerne til at holde igen med lønkrav, og stigningen i lønninger bliver mindre, end det ellers ville have været. De lavere lønninger mindsker virksomhedernes omkostninger, hvilket øger konkurrenceevnen og udlandets efterspørgsel efter danske varer. På lang sigt stiger beskæftigelsen derfor med de 7.000 personer. Så er arbejdsløsheden som før, og de danske priser stiger som før i takt med konkurrenternes. Sådan kommer ADAM fra det korte til det lange sigt, og samtidig forbedres de offentlige finanser af kombinationen af færre ydelsesmodtagere og flere beskæftigede.

Dette er efter min vurdering en forholdsvis ukontroversiel beskrivelse af nogle overordnede effekter af at reducere antallet på efterløn. Det kontroversielle ligger i vurderingen af 1) det krævede lønfald for at udlandets efterspørgsel efter dansk produktion stiger, så beskæftigelsen øges med 7.000 personer, 2) den medfølgende finanspolitiske reaktion, og 3) tiden der går, inden beskæftigelsen er øget med 7.000 personer – også kaldet tilpasningstiden. Især punkt 3), tilpasningstiden, diskuteres ofte, når man taler udvidelse af arbejdsudbud og beskæftigelse, men tilpasningstiden afhænger af, hvordan man vurderer punkt 1) og 2). Afhængig af hvad man antager om 1) og 2) kan man få en tilpasningstid i beskæftigelse og arbejdsløshed på 19, 16 eller 7 år, se figur 1. Det mest realistiske i konjunkturneutralt forløb er nok de 7 år, jf. nedenfor.

ADAM giver brugeren mange muligheder, og man kan f.eks. vælge at have udbudseffekter i eksporten. Ideen om udbudseffekter i eksporten stammer fra Krugman (1989), og den går kort fortalt ud på, at et større potentiel udbud i sig selv øger udlandets efterspørgsel efter et lands produkter. I DREAM-modellen har man adresseret problemet ved at sætte eksportpriselasticiteten op til 5, hvor den i ADAM er 2, som er det, der kan estimeres for dansk eksport. Dermed skal lønnen reagere mindre i DREAM for at øge udlandets efterspørgsel. Ulempen ved denne metode er, at lønnen også giver sig mindre i efterspørgselseksperimenter, hvor der ikke er nogen ’Krugman-effekt’. I ADAM benyttes en empirisk tilgang, og Temere (2016) finder, at stigende udbud øger eksporten med en elasticitet på 0,7. Stiger udbuddet af potentiel dansk produktion med 1 %, vil udlandets efterspørgsel efter dansk produktion stige 0,7 % Dermed behøver lønningerne ikke at falde nær så meget for at give den efterspørgselseffekt, som sikrer, at beskæftigelsen når sit strukturelle niveau [1]. Hvis den nævnte udbudseffekt lægges ind i ADAMs eksport, reduceres tilpasningen nogle år (fra blå til rød kurve i ovenstående figur 1). Samtidig falder privatforbruget mindre som følge af det mindre fald i bytteforhold og realløn, se figur 2.

Tilføjes en ekspansiv finanspolitisk respons reduceres tilpasningstiden betydeligt, og privatforbruget ender med at stige ift. grundforløbet, samtidig med at det offentlige forbrug er øget. De færre personer på efterløn betyder færre udgifter for staten, og den øgede beskæftigelse betyder flere skatteindtægter. Det offentlige får i ADAM-beregningen et ekstra strukturelt overskud på den primære offentlige budgetsaldo på omkring 2,5 mia. 2018-kr, når man reducerer antallet på efterløn med 7.000. Det er op til brugeren af modellen at beslutte, hvad den forberede budgetsaldo skal bruges på, f. eks. øget offentligt forbrug eller skattelettelser. Det bemærkes, at når beskæftigelsen stiger, øges BNP, og det offentlige forbrug bliver en mindre andel af den samlede økonomi. I det her viste eksperiment (grøn linje i figur 1) er det valgt at bruge en del af overskuddet på at lade det offentlige forbrug forblive en konstant andel af BNP. Resten af overskuddet bruges på at reducere bundskatten. Den dermed lempede finanspolitik og større indenlandske efterspørgsel betyder, at lønningerne næsten ikke behøver at give sig for at sikre fuld beskæftigelse. Skattelettelsen og den højere indkomst, som følger af at gå fra efterløn til arbejde, betyder tilsammen, at forbruget er højere end i udgangspunktet, se figur 2.

Alt afhængig af hvordan modelbrugeren vælger at benytte overskuddet af at have færre personer på efterløn, ændres modellens løsning, og man får forskellige tilpasningstider og langsigtsløsninger. Den umiddelbare effekt på arbejdsløsheden var 5.000 personer. Ved at kombinere flere offentligt ansatte med skattelettelser blev den umiddelbare effekt ’kun’ 4.500 personer. Hvis man i stedet brugte alle pengene på at forøge den offentlige beskæftigelse ville effekten på arbejdsløsheden blive endnu mindre. Til gengæld ville privatforbruget stige mindre, når der ikke er skattelettelser.

Udbudsreform som en finanspolitisk stramning

Eksperimentet er lavet i en konjunkturneutral situation med holdbare offentlige finanser. Hvis udgangspunktet for efterlønsindgrebet i stedet er, at det offentlige har et strukturelt underskud, som efterlønsreformen skal fjerne, er der ikke plads til at øge det offentlige forbrug eller give skattelettelser. Til gengæld skal man sammenligne efterlønseksperimentet med en skattestigning eller reduktion af det offentlige forbrug, der giver samme finansiering som reduktionen af antallet på efterløn. Man skal med andre ord tage alternativet i betragtning. Hvis de offentlige finanser skal forbedres, vil det realistiske alternativ til efterlønsindgrebet ikke være at gøre ingenting, men det vil være relevant at overveje en finanspolitisk stramning.

Generelt kan man sige, at eksperimentet med ledsagende finanspolitisk lempelse (grøn kurve i figur 1) altid er relevant for økonomisk politik. For hvis man er nødt til at bruge efterlønsindgrebets positive budgeteffekt til at rette op på de offentlige finanser, vil alternativet til efterlønsindgrebet være en finanspolitisk stramning, som kunne være den finanspolitiske lempelse bag grøn kurve med modsat fortegn, dvs. en kombination af mindre offentligt forbrug og højere bundskat. En sådan finanspolitisk stramning er sammenlignet med et rent efterlønsindgreb i figur 3, hvor den røde kurve svarer til den røde kurve, der i figur 1 angiver effekten på bruttoledigheden uden finanspolitisk respons. Den lilla kurve i figur 3 angiver effekten på bruttoledigheden ved en finanspolitisk stramning, der som forklaret har samme størrelse som den lempelse, der ligger bag den grønne kurve i figur 1. Initialt stiger arbejdsløsheden mindre i eksperimentet, hvor man strammer end i eksperimentet, hvor man reducerer antallet af efterlønsmodtagere. Efter 8 år forsvinder forskellen på de to politikkers arbejdsløshedseffekt, hvilket passer med, at effekten af den finanspolitiske lempelse i det oprindelige eksperiment i figur 1, bringer økonomien i ligevægt efter 7 år.

I eksperimentet med finanspolitisk stramning reduceres antallet af offentlige ansatte med godt 1.700 personer, hvilket svarer til et offentligt forbrug som er 0,20 % lavere end i udgangspunktet, hvor det offentlige forbrug ved reducering af antallet af efterlønsmodtagere er uændret. Derudover betyder skattestigningen, at privatforbruget falder 0,45 % i forhold til udgangspunktet, hvor reduceringen af antallet af efterlønsmodtagere kun reducerede privatforbruget 0,20 %, jf. figur 4.

Vælger man at udvide arbejdsstyrken, får man i de første år en større ledighed. Til gengæld opnår man et højere privat og offentligt forbrug. Effekten på ledigheden forsvinder på langt sigt, mens forbrugseffekten er permanent.

Det er op til ens politiske vurdering at afgøre hvilke løsninger, man anser for langtidsholdbare, og hvilken, man foretrækker. Og der er selvfølgelig uendeligt mange flere ADAM-løsninger at vælge imellem, end der er beskrevet her, både mht. hvordan og med hvor meget man påvirker arbejdsudbud og finanspolitik. Det skulle fremgå af de viste figurer, at det ved udbudsreformer er væsentligt, at arbejdskraften er efterspurgt for så vidt muligt at undgå langvarig arbejdsløshed. Det taler for at implementere den slags reformer i en højkonjunktur, hvor ledigheden er under sit strukturelle niveau, eller i en situation med sunde offentlige finanser, hvor der er råderum til at supplere med ekspansiv finanspolitik.

Note [1] Man kan også støde på argumenter for, at løn og priser slet ikke påvirkes på langt sigt. Det svarer til en situation med fuldkommen konkurrence, hvor eksportens priselasticitet er uendelig. Hvis man som modelbruger ønsker at benytte denne antagelse, sættes eksportens udbudselasticitet til 1 i stedet for 0,7.

Kilder:

ADAM, ”ADAM – en model af dansk økonomi”, Danmarks Statistik, 2012

Temere, D. S & Kristensen, T. M, Supply factors in trade determination, 2016, https://www.dst.dk/-/media/Kontorer/20-Oekonomiske-modeller/2016/DSI080816.pdf?la=da

Krugman (1989) Differences in Income Elasticities and Trends in Real Exchange Rates, European Economic Review 33 1031-1054.

Figur til Niels Knigge