Jesper Jespersen

Budgetloven: strukturel budgetbalance, finanspolitisk holdbarhed og asymmetrisk udgiftsloft [1]

’Budgetloven’ blev vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i maj 2012 og har i praksis haft virkning fra finansåret 2014.

Den skal revideres i Folketingssamlingen 2018/19. Det er der mange gode grunde til ikke mindst, at den destabiliserer den samfundsøkonomiske udvikling i sin nuværende form.

Budgetloven har tre/fire overordnede stopklodser relateret til styring og begrænsning af offentlige udgifter, som i praksis har vist sig særdeles uhensigtsmæssige: finanspolitisk holdbarhed er et modelberegnet fatamorgana, kravet om ligevægt (max. ½ pct. underskud) på det strukturelle saldo kortslutter finanspolitikken i lavkonjunktur og bremser ikke en ’regering, der vil købe hele verden’.

Med Budgetloven blev begreberne ’finansiel holdbarhed’, ’strukturel budgetbalance’ og ’udgiftslofter’ en del af den politiske diskurs; men konsekvenserne heraf er næppe forstået af mange, selv blandt ’topøkonomer’, se f.eks Kokholm (2018).

1. Finanspolitisk holdbarhed – giver begrebet mening?

Finanspolitikken skal ifølge udgiftsloven være langtidsholdbar. ’Det betyder groft sagt, at vi skal kunne opretholde velfærdsstaten, som vi kender den i dag - uden at det er nødvendigt at hæve skatterne’, DØR, 2015

Beregningen af den finanspolitiske holdbarhed er uhyre følsom over for de grundlagte forudsætninger vedr. fertilitet, indvandring, erhvervsfrekvens, pensionsalder, realrente, produktivitet i både de private og offentlige sektor, samt den valgte tidshorisont, ofte benyttes en 50 års periode, hvor modelberegningernes usikkerhed vil spille en dominerende rolle. Hvis nogen skulle være i tvivl herom, kan jeg anbefale at læse de perspektivplaner, der blev udarbejdet i begyndelsen af 1970erne, der få år senere – i lyset af bl.a. energi- og beskæftigelseskriserne – viste sig ubrugelige til at løse de presserende samfundsøkonomiske problemer.

Som det vil blive uddybet i de efterfølgende afsnit er begrebet finanspolitisk holdbarhed på grænsen af det meningsløse på grund af den usikkerhed, der knytter sig til beregningen både hvad angår de fremtidige samfundsøkonomiske udfordringer, de politiske prioriteringer og den anvendte makroøkonomiske model. Tilsammen gør disse tre faktorer beregningen mere vild- end vejledende.

’At finanspolitikken er holdbar vil overordnet sige, at den politik, der planlægges inden for den mellemfristede planlægningshorisont, kan videreføres uændret derefter, uden at det fører til, at den offentlige gæld vokser ukontrolleret på langt sigt’. https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/oekonomisk-analyse/2017/holdbarhed-og-generationsmaessig-neutralitet

Finansministeriet fortolker generationsneutralitet, som uændret skattetryk i fremtiden. Dette er overraskende, idet Finansministeriet i andre fremskrivninger har beregnet at BNP pr. capita om 40-50 år vil være det dobbelte af det aktuelle, se f.eks. Finansministeriet, 2014. Det er om noget et politisk statement, at fremtidige generationer (for ikke at nævne nutidige) i takt med velstandsstigningen ikke skulle ønske at allokere en større del af velstandsstigningen til løsning af kollektive udfordringer, som for eksempel klimaudfordringen og den stigende (relative) fattigdom.

2. Strukturel offentlig saldo giver beregningen mening?

’Budgetloven siger, at det strukturelle underskud højst må udgøre ½ pct. af BNP. Den strukturelle saldo er et mål for, hvordan den offentlige saldo ville se ud, hvis situationen på de finansielle markeder, konjunktursituationen mv. var normale’. DØR, 2015

'Med budgetloven er finanspagtens krav til balance på de offentlige finanser implementeret i dansk lovgivning. Det årlige strukturelle offentlige underskud må således højst udgøre ½ pct. af BNP’. (Finansministeriets hjemmeside). 

Da finanspagten er en mellemstatslig aftale, der ikke er en del af EU-traktaten, og som f.eks. Tjekkiet og Storbritannien har holdt sig uden for, kan det undre at den danske, dengang socialdemokratisk ledede, regering underskrev finanspagten uden en grundig politisk og fagøkonomisk diskussion.

En sådan diskussion ville have afsløret, at den fagøkonomske vurdering af det finanspolitiske råderum er stærkt delte, se Jespersen (2018). Det er spørgsmålet om den private sektors ’self-adjusting’ egenskaber, der står i centrum for denne diskussion. Yderligt suppleret med ’the Treasury View on Public Finance’, at finanspolitikkens primære mål er at sikre ligevægt på det offentlige budget, der er indeholdt i stabilitetspagten (1996) og som blev yderligere opstrammet i Finanspagten (2012) [2].

I praksis er den strukturelle saldo ligesom finansiel holdbarhed baseret på beregninger gennemført ved brug af Finansministeriets makroøkonomiske model med den usikkerhed (teoretisk (generel ligevægt) og empirisk (delvis kalibreret)), som det i sig selv indebærer. En hypotetisk beregning gennemføres, hvori der manipuleres med efterspørgslen i den private sektor, indtil produktion og beskæftigelse svarer til hhv. ’fuld kapacitetsudnyttelse’ og ’fuld strukturel beskæftigelse’. Alene valget af hvilke af efterspørgselskomponenterne, der vælges som tilpasningsvariabel vil have betydning for beregningen. 

Men nok så alvorligt indebærer budgetlovens begrænsning på det maksimalt tilladte underskud på den strukturelle saldo til blot ½ pct. BNP (ca. 10 mia. kr.), at det i fremtiden – når en ny lavkonjunktur rammer – vil være umuligt at føre en ekspansiv finanspolitik. Christiansborgs politikere burde være taknemmelige for, at de ikke var pålagt denne restriktion i årene 2009-2012, se figur 1.

Omvendt bør det bemærkes, at der ikke i Budgetloven er en bremse, der kan hindre overophedning. Figur 1 illustrerer tydeligt, at ifølge finansministeriets beregninger var finanspolitikken i perioden 2004 til 2008 – uanset at der var et strukturelt overskud – for ’slap’. Budgetloven burde i stedet have et krav om, at saldoen for det strukturelle og det faktiske budget burde være (tilnærmelsesvist) sammenfaldende! Det ville bremse overophedning i en højkonjunktur, og tilsvarende bremse arbejdsløsheden i at brede sig i kølvandet på et eksogent efterspørgselsbortfald med efterfølgende lavkonjunktur i den private sektor.

Her ligger den pædagogiske opgave for finansministeriet (og for universitetsøkonomer), at forklare de politiske beslutningstagere, at der i ’gode tider’ med overskud på budgettet ofte vil være brug for yderlig stramninger, mens der i en lavkonjunktur med fordel kan ekspanderes, idet de samfundsøkonomiske omkostninger begrænser sig til den øgede import fra udlandet

Figur 1. Den offentlige sektors strukturelle og faktiske saldo

Kilde: Finansredegørelsen, 2014, kap. 7 s. 321, suppleret med nyere data https://www.fm.dk/publikationer/2014/finansredegoerelse-2014

Men hvad nu hvis fremskrivningen udviser en overskridelse et stykke ude i fremtiden? Giver begrænsningen på den strukturelle saldo så mening? 

Den ofte omtalte ’hængekøjeeffekt’, der – ifølge finansministeriets modelberegninger – indebærer, at grænsen for det strukturelle underskud på ½ pct. af BNP vil overskrides i perioden fra 2030-2048, se figur 2 nedenfor. Bør der så allerede nu tages forholdsregler? 

Det oftest fremførte forslag er en yderlig og fremrykket hævning af pensionsalderen. Det vil øge arbejdsudbuddet, der i finansministeriets model er den ’hårde valuta’. Øget udbud af arbejdskraft føres ifølge modellen til en tilsvarende øget beskæftigelse, der aflaster de offentlige finanser.

De to argumenter tilsiger således, at nødvendigheden af at holde det strukturelle underskud under ½ pct. af BNP primært er en selvpålagt plage. For det første viser den endnu mere langsigtede fremskrivning, at de offentlige finanser er holdbare – der kommer på et senere tidspunkt et overskud, der fuldt ud kan dække den midlertidige demografisk betingede udgift. Desuden har EU indført den regel, at de lande der har ’solide’ offentlige finanser godt i en periode kan have et strukturelt underskud op til 1 pct. af BNP – en grænse der ikke overskrides ifølge beregningen.

Men det vil kræve en ændring af Budgetloven – hvilket hermed være stærkt anbefalet!

Figur 2 ’Hængekøjen – en modelbaseret illusion’

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet (2018), Danmarks konvergensprogram, april 

3. Den realiserede offentlige saldo – giver 3 procents grænsen mening?

Stabilitets- og vækstpagten indebærer, at det offentlige underskud under normale omstændigheder højest må udgøre 3 pct. af BNP. Dette indebar, at den danske regering i 2013, som en konsekvens af overskridelsen i 2012, se figur 1 ovenfor, fik en henstilling fra EU-Kommissionen om at mindske budgetunderskuddet i 2013. Denne henstilling fulgte regeringen, dels ved at gennemføre besparelser, men nok så effektfuldt gennem ’operation budgetkosmetik’.

Budgetsminken bestod bl.a. i en fremrykning af beskatning af de hidtidige skattebegunstigede indbetalinger til kapitalpension. Disse indbetalinger kunne frigives til en ekstraordinær lav beskatning, som stort set alle benyttede sig af, idet pensionspengene kunne overflyttes til en på anden måde begunstiget pensionskonto i pengeinstitutter (og pensionskasser). Den ekstraordinære skatteindbetaling udgjorde ca. 100 mia.kr, hvilket forklarer den markante forbedring af det faktiske budget i 2013 og 2014, hvorved EU-Kommissionens henstilling blev tilgodeset! 

Tilsvarende kan budgetsaldoen sminkes ved frasalg af offentlige reale aktiver og virksomheder.

Men det er direkte destabiliserende, at grænsen for underskuddets størrelse arbitrært er fastsat til 3 pct. af BNP – uanset arbejdsløshedens størrelse/konjunktursituationen. Dette er en alvorlig mangel, idet det sætter snævre nedadgående grænser for de automatiske stabilisatorer. Grænsen burde – uanset diskussionen af behovet for at føre en aktiv finanspolitik, jf. forrige afsnit – justeres efter konjunktursituationen både nedad; men også opad. Det var netop denne mangel på symmetri, der muliggjorde at flere af euro-landene i den gunstige konjunktur fra 2004-2007 vedblev med at have et underskud på budgettet. Her skulle grænsen har været tilpasset opad.

Det overses alt for ofte i den makroøkonomiske og politiske vurdering af budgetsaldoen, at den spejler en tilsvarende ubalance i den private sektor, hhv. opsparingsover- og underskud samt stillingen på betalingsbalancens løbende poster.

Kilde: Greve og Jespersen (ed.), 2019

Pointen er, at i en relevant finanspolitisk analyse bør den offentlige budgetsaldo ikke analyseres isoleret; men altid som en del af en integreret makroøkonomisk model, hvor balancerestriktionen for ’the economy as a whole’ respekteres. Det er kun under den ekstreme antagelse, at den private sektors opsparings/investeringsbalance sammenholdt med betalingsbalancen er i ligevægt, at det offentlige budget også vil være i ligevægt.

4. Budgetloven – kunne den give mening?

’Budgetloven' blev vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i maj 2012 og har i praksis haft virkning fra finansåret 2014’.

På baggrund af ovenstående gennemgang af de samfundsøkonomiske implikationer og konsekvenser af Budgetloven, vil jeg tillade mig at have mine tvivl, om det ’brede flertal i folketinget’ havde gjort sig klart, at de hermed i praksis afskrev sig muligheden for at føre en aktiv finanspolitik i fremtiden.

Budgetlovens regelsæt indeholder ydermere den uhensigtsmæssighed, at den vil tendere mod at forlænge en lavkonjunktur og ikke indeholder nogen bremse på en højkonjunktur. Det betyder, at med Budgetloven er risikoen for en gentagelse af forløbet fra 2004-2018 blevet institutionaliseret. Det har allerede manifesteret sig i det såkaldte finanspolitiske råderum, der ved indgangen til en opgangskonjunktur blev opgjort til 35 mia. kr. (ca. 2 pct. af BNP), og som politikerne er begyndt at omsætte til ikke-finansierede finanspolitiske initiativer – udelukkende baseret på en generel ligevægtsmodel uden hensyntagen til konjunktursituationen. Når lavkonjunkturen sætter ind – jfr. Multiplikator-accelerator teorien – så vil budgetlovens krav om balance på det strukturelle budget hindre, at samfundsøkonomiske rationelle aktiviteter sættes i gang. Ligesom overskridelse af 3 pct. grænsen vil føre til offentlige besparelser og flere udbudsreformer!

Lad mit nytårsønske derfor være, at Budgetloven revideres, så i det mindste muligheden for at føre en aktiv finanspolitik atter bliver en del af det økonomisk politiske instrumentarium.

Kilder:

De økonomiske Råd (2018), Dansk økonomi, efteråret. København: eget forlag

Greve, B. og J. Jespersen (red.), (2019), Den offentlige sektors økonomi, 4. udg. København: Hans Reitzels ForlagDe økonomiske råds sekretariat (2015), https://dors.dk/offentlige-finanser/finanspolitiske-begreber
https://www.dors.dk/offentlige-finanser/finanspolitiske-begreber/finanspolitisk-holdbarhed
https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/budgetlov-og-udgiftslofter
https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/oekonomisk-analyse/2017/holdbarhed-og-generationsmaessig-neutralitet
https://www.skm.dk/skattetal/statistik/generel-skattestatistik/kapitalpensionsafgift-og-rabatordning-i-2013,-2014-og-2015
Jespersen, J. (2007), Makroøkonomisk Metodologi, København: Jurist- og økonomforbundets Forlag
Jespersen, J. (2018), Finansministeriets økonomiske råderum: luftkastel eller realitet? i ’Symposium i anvendt statistik, København: Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, s.219-27
Kokholm, Th. (2018), Topøkonomer anbefalede budgetloven: Nu undsiger de den. Danske Kommuner, 19. februar.
Økonomi- og Indenrigsministeriet (2018), Danmarks konvergensprogram, april 

____________________

[1] Redigeret og forkortet indlæg på 41. Symposium i Anvendt Statistik, 28.-30. januar 2019 

[2] Retfærdighedsvis bør det også nævnes, at der selv I EU-systemet er delte meninger om det hensigtsmæssige i at have ‘ligevægt på de offentlige budget’ som primært finanspolitisk mål, jfr. Romani Prodi, EU-kommissionens Formand – og professor i økonomi, der i 2004 omtalte Stabilitetspagtens krav til de offentlige budgetter som ’stupido’ – hvilket naturligvis pådrog ham en reprimande fra Den belgiske formand for Det europæiske Råd

1 kommentar


Niels Storm Knigge

Niels Storm Knigge @ d. 08. january #1

Da dette er et forum for studerende må det være passende at rette de faktuelle fejl, som er i Jesper Jespersens indlæg. Men der er måske også behov for at påpege de lidt mindre håndgribelige fejl og misforståelser.

Ift. om et begreb som holdbarhed giver mening. Hvad havde Jespersen så egentlig forestillet sig? Skal man afholde sig fra at lave beregninger ligeså snart de er baseret på usikre antagelser? Hvilke kriterie har Jespersen for at sige hvor meget usikkerhed er for meget? Må vi heller ikke lave prognoser for 2019 og 2020, da de jo også baserer sig på usikkerheder? Det er en meget underlig og ikke specielt økonom-agtig holdning ;)

Vi bør selvfølgelig være opmærksomme på den MASSIVE usikkerhed der i sagens natur ligger i et regnestykke til 2100. Men bare fordi der er usikkerheder, betyder det jo ikke at det bedste skøn der nu engang kan gives, ikke har relevans. Konkret er beregningen baseret på en masse antagelser, som naturligvis ikke kommer til at holde - men derfor kan beregningen stadig være et godt, middelret skøn.

Endelig bør man huske, at mange af usikkerhederne går lige op. Vokser produktiviteten fx ikke som antaget, så er det samtidig en konsekvens af modellen, at lønnen vokser mindre. Da offentlige satser og offentlige lønninger følger de private lønninger er det i store træk neutralt for de offentlige finanser. Det er altså ikke så afgørende om produktiviteten vokser på lang sigt som antaget. Og sådan er det med en række af antagelserne - der er meget "gynger og karruseller" i modellen.

Derudover bør Jespersen nok lige læse sit eget link til FM igen - begrebet "generationsmæssig neutralitet" betyder ikke det han siger det betyder, men er et forholdsvist nyt begreb der er indført, hvor man ikke længere tillader politik der eksplicit stiller senere generationer dårligere, først og fremmest ift. hvor stor en andel af livet man kan tilbringe på otium (der jo er historisk højt, ca. 20 år, for de som går på pension nu, men skal bringes ned på 14,5 år i gennemsnit jf. de politiske aftaler). Men det er altså ikke en del af den almindelige holdbarhedsindikator.

Ift. at det skulle være et politisk statement at sige, at fremtidige generationer ikke vil bruge en større andel af deres indkomst på offentligt forbrug, så kan man vel sige det modsatte: Det er vel i ligeså høj grad et politisk statement at sige at de vil!

FMs neutrale princip svarer dybest set til en indkomstelasticitet på 1 (offentligt forbrug er en konstant andel af BNP for en given demografisk fordeling) og jeg har helt ærligt svært ved at se hvordan det kan være særligt politisk ladet. I mine øjne er det vel netop fraværet at stillingtagen at antage en fast andel her. Men jeg ville da synes det var spændende at høre hvad der ellers kan kaldes neutralt.

Ift. punkt 2 får Jespersen desværre afsløret at han ikke er helt opdateret med hvordan udregningerne i Finansministeriet foregår. Beregningen er således IKKE baseret "på beregninger gennemført ved brug af Finansministeriets makroøkonomiske model". Først og fremmest fordi en sådan samlet model ikke findes (endnu - MAKRO er på vej og skulle angiveligt kunne samle flere beregninger for FM) og simpelthen fordi det ikke er hverken ADAM, SMEC eller DREAM som regner den strukturelle saldo.

Konkret regnes den strukturelle saldo som en manuel rensning af ekstraordinære forhold, samt en række systematiske opgørelser af særlige poster der let afviger som PAL-skat, selskabsskat, registreringsafgift mv. Endelige korrigeres for et generelt outputgab via en metode som er baseret på en beregning baseret på Kalman-filtrering der kombinerer en simpel model med de faktiske data. Det kan man læse mere om her. https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/finansministeriets-regnemetoder

Men det er altså ikke et tal som er kommet ud af ADAM (?) som det insinueres her. Det er faktisk i meget høj grad drevet af data, hvilket jeg vil mene er noget Jespersen normalt plæderer for?

Afsnittet om den faktiske saldo forstår jeg grundlæggende ikke. For det første er mange af de fornuftige argumenter for hvorfor man ikke skal kigge på den faktiske saldo jo NETOP argumenter for hvorfor man skal kigge på den strukturelle saldo. Men det muligvis bare mig der ikke forstår den dybere pointe.

Derudover får Jespersen vist byttet rundt på mekanismerne når han siger målet burde være at den faktiske og strukturelle saldo skal være sammenfaldende. Det ville jo i praksis betyde at man skulle lempe finanspolitikken i gode tider (for at svække den faktiske saldo, som jo er langt over den strukturelle i gode tider), mens man skal stramme livremmen yderligere ind i dårligere tider (da det faktiske underskud jo er større end det strukturelle). Baseret på Jesperens øvrige tekst er jeg ret overbevist om at det ikke er dette han mener.

Jespersen har en rigtig god pointe i at Budgetloven ikke har nogen disciplinerende effekt af politikerne i gode tider, og at dette kan betyde, at såfremt de ikke har udført rettidig omhu og opbygget et strukturelt _overskud_ på den offentlige saldo i gode tider, så kan det være svært at føre en ekspansiv finanspolitik i dårlige tider. Hvis man har -0,5 pct. i gode tider er der selvfølgelig ikke noget rum til ekstra tiltag, men havde man nu fx opbygget et strukturelt overskud på 0,5 pct., ja så var der pludselig 20 mia. kr. årligt at være aktiv for. Det er dybest set det samme vi siger her: https://www.altinget.dk/kommunal/artikel/kraka-goer-budgetlovens-saldokrav-afhaengig-af-konjunktur

Her skal man også huske på at de automatiske stabilisatorer får lov at virke fuldt ud, igen under forudsætning af at man holder sig inden for 3 pct. kravet, naturligvis.


Tak for din kommentar!
Skriv venligst en kommentar der er længere end 5 tegn

Skriv en kommentar

Log ind for at kommentere - eller opret en bruger

Jesper Jespersen

Jesper Jespersen er professor i økonomi på Institut for Samfund og Globalisering på RUC. Før det underviser i international økonomi på Copenhagen Business School. Blev i januar 2009 udpeget som adjungeret professor ved Aalborg Universitet. Jesper Jespersen er erklæret tilhænger af John Maynard Keynes’ bidrag til økonomisk teori.. Professor i økonomi på Institut for Samfund og Globalisering på RUC. Tidligere underviser i international økonomi på Copenhagen Business School.