Calmfors-rapporten 2.0

Navnet Lars Calmfors kender de fleste som har fulgt med i svensk samfundsøkonomi de sidste årtier. Tilbage i 1990’erne lagde han navn til Calmfors-rapporten, den store svenske udredning om fordele og ulemper ved svensk indtræden i eurozonen, der anbefalede at vente med en mere definitiv beslutning om spørgsmålet. Rapporten kom også til at spille en væsentlig rolle i den danske fagøkonomiske debat i de følgende år om dansk ØMU-medlemskab. Senere var Calmfors bl.a. i 2007-11 den første formand for Finanspolitiska Rådet, svenskernes pendant til De Økonomiske Råd som finanspolitisk vagthund. Senest har han netop nu for Nordisk Ministerråd bedrevet rapporten ”Fiscal Frameworks and Fiscal Sustainability in the Nordics”. Rapporten, som han præsenterede ved et nordisk webinar i fredags, er en oversigt over det finanspolitiske rammeværk og ikke mindst beregningerne af finanspolitikkens holdbarhed i de fem nordiske lande.

Rapporten giver en god og opdateret oversigt over både den måde landene har valgt at indrette deres langsigtede finanspolitiske pejlemærker, de institutionelle forskelle i praksis, f.eks. hvad angår de uafhængige vagthundes reelle muligheder for at overvåge udviklingen, og holdbarhedens aktuelle tilstand i landene. I Norge og Finland vurderes finanspolitikken at være uholdbar i det lange perspektiv, hvilket indebærer at det under de givne forudsætninger på et tidspunkt vil blive nødvendigt at forbedre de offentlige finanser permanent. I Sverige bevæger holdbarhedsindikatoren sig omkring 0, svarende til at landet er omtrent holdbart, og i Danmark er indikatoren positiv, hvilket kan udlægges som at vi, hvis man tager de gængse langsigtede fremskrivninger bogstaveligt, permanent kan lempe finanspolitikken med i størrelsesordenen 1-1½ pct. af BNP om året. Calmfors kalder den danske debat om overholdbarhed, der i sidste ende kan indebære en uhensigtsmæssig intergenerationel fordeling, for utraditionel, men meget relevant.

Der er rigtig mange interessante pointer i rapporten. Det overordnede dilemma i indretningen af finanspolitiske regler er jo at skabe en struktur hvor man sikrer en sund finanspolitisk udvikling i det lange løb uden at skabe unødige hindringer for fornuftige udsving i den offentlige saldo undervejs. Calmfors gør med rette opmærksom på at en officielt holdbar finanspolitik kan være forenelig med meget høje offentlige gældsniveauer der kan blive et selvstændigt problem. Det fører naturligt til overvejelser om gældsgrænser, og hvad der udgør et ”farligt” gældsniveau. Dette niveau er formodentlig yderst landespecifikt og vil både afhænge af staternes konkrete regelsæt og af omverdenens opfattelse af hvor velfungerende det pågældende lands samlede økonomisk-politiske miljø er: Har man tillid til at beslutningstagerne i landet vil være i stand til at rette situationen op hvis landet pludselig kommer i en uventet krise?

En stor gevinst ved komparative rapporter som denne er at man ofte kan blive klogere på sit eget land ved at høre om hvordan andre bærer sig ad. Beskrivelsen af de øvrige landes finanspolitiske indretning kaster på flere måder et interessant lys på forholdene i Danmark. Calmfors skriver at Danmark overordnet har de skrappeste finanspolitiske regler af de fem lande, og at den største fremadrettede udfordring for os tilsyneladende er at vores regelsæt potentielt kan hindre en i øvrigt hensigtsmæssig finanspolitisk fleksibilitet.

Blandt mere specifikke detaljer kan man læse at de opsparingsbaserede pensionsordninger påvirker de offentlige finanser forskelligt. Herhjemme udgør den udskudte skat i de danske pensionskasser et meget stort implicit offentligt aktiv, der får både den offentlige nettogæld og saldo til at undervurdere de offentlige finansers faktiske stilling betydeligt. I den sammenhæng er det interessant at læse at man i Finland har en betydelig offentlig finansiel nettoformue, netop fordi (tvungne) pensionsaktiver i private selskaber her indregnes som en del af de offentlige aktiver.

Et andet eksempel er behandlingen af afkastet af den offentlige sektors aktiver og passiver. I den danske regerings holdbarhedsberegninger antager man beregningsteknisk at afkastet er det samme på begge sider af balancen, men at en større del af afkastet på aktiverne kommer i form af omvurderinger der ikke påvirker den offentlige saldo. Denne beregningsteknik forringer som forklaret her saldoen i de langsigtede fremskrivninger med op imod ½ pct. af BNP. I Norge og Finland regner man til forskel herfor officielt med at der kan være forskelle i selve afkastet på aktiv- og passivsiden, hvor den førstnævnte empirisk har et højere afkast end passiverne.

Hvad beskrivelsen af forholdene i Danmark angår, virker udredningen meget kompetent. Man fornemmer at Calmfors er meget interesseret i en nærmere diskussion af de intergenerationelle fordelingsperspektiver der ligger under diskussionen om finanspolitisk holdbarhed. Han efterlyser mere fokus herpå for de øvrige lande, men roser danskerne for eksplicit at gøre en del ud af dette aspekt, selvom hans perspektiv kun inddrager de seneste få års diskussion om emnet, der har fyldt endnu mere tidligere i den danske holdbarhedsdiskussion.

Jeg har kun fundet få unøjagtigheder i rapporten om de danske forhold. Calmfors anfører at befolkningsfremskrivningerne der ligger til grund for de danske beregninger, standser i 2060 – antagelig fordi Danmarks Statistik på sin hjemmeside kun præsenterer data indtil dette år. I de danske finanspolitiske fremskrivninger fortsætter befolkningsfremskrivningen dog til 2100 (regeringen) henholdsvis 2125 (De Økonomiske Råd). Og så overtager Calmfors tilsyneladende ukritisk en bemærkning fra Finansministeriets rapporter om at hængekøjeudviklingen i saldoen 2025-40 udover de små generationer på arbejdsmarkedet skyldes at ” the generations retiring in the next few years will have longer retirement periods than both past and future generations”. Det har altid forekommet mig at være en mærkelig forklaring på hængekøjens udseende eftersom tilbagetrækningsalderen ifølge befolkningsfremskrivningerne faktisk stiger hurtigere end middellevetiden i hængekøjeperioden. De gældende aldersindekseringsregler giver altså i sig selv et positivt bidrag til den offentlige saldo over de samlede hængekøjeår i stedet for et negativt. Det er selvfølgelig rigtigt at hvis stigningen havde været endnu større, havde udviklingen også været mere positiv – eller hvis man generelt havde haft en højere tilbagetrækningsalder allerede i 2025, ville man alt andet lige have et bedre udgangspunkt for de offentlige finanser. Men det samme kan man jo med lige så stor ret også sige om alle andre offentlige poster: Hvis man eksempelvis havde en lavere stigningstakt i det offentlige forbrug end det man beregningsteknisk lægger ind, ville man tilsvarende ikke få den samme hængekøje-udvikling. Eller hvis man ikke havde indført nominalprincippet for ejendomsværdibeskatningen i sin tid, ville de offentlige finanser i alle hængekøjeårene have været på et mere positivt niveau, osv.

Rapporten blev skrevet inden coronakrisen – omend det er lykkedes Calmfors i sidste øjeblik at tilføje nogle bemærkninger om krisen flere steder i teksten. Selvom der er udsigt til at krisen kan få meget stor betydning for den offentlige saldo i år og måske også de følgende år, er det dog næppe noget der vil true Danmarks finanspolitiske holdbarhed ud fra de foreliggende beregninger. Engangsudgifter påvirker holdbarheden med et beløb svarende til den vækstkorrigerede rente. I danske beregninger bruger man normalt på længere sigt en værdi for sidstnævnte på 1-1½ pct. Selv et samlet offentligt merunderskud på eksempelvis 20 pct. af BNP over de næste par år – hvilket er et noget højere tal end de skøn der er offentliggjort – ville altså ”kun” forværre holdbarhedsindikatoren med omkring en kvart pct. af BNP. Det skal ses i forhold til at regeringens senest offentliggjorte HBI var 1 pct. Krisen ændrer altså ikke på dansk økonomis holdbarhed. Derimod vil den offentlige gæld opleve en kraftig stigning, og det kan gøre Calmfors’ og andres diskussion af hvilken selvstændig rolle gældslofter skal spille og hvad der udgør et ”farligt” gældsniveau, betydelig mere aktuel end den har været herhjemme i den seneste årrække.