Poul Schou

Beskatning af olie- og gasforekomster

Hvordan beskatter et land som Danmark mest hensigtsmæssigt udvindingen af naturresurserne i Nordsøen? Det spørgsmål er blevet diskuteret en del siden regeringen iværksatte et serviceeftersyn af de nuværende forhold på området. Problemstillingen er også meget interessant ud fra en økonomisk betragtning. Udvindingen af ikkefornybare naturresurser som kul, gas og olie giver nemlig anledning til indtjening af en overnormal profit som ligger ud over den normale forrentning af investeret kapital man kan forvente at tjene i andre erhverv. Denne ekstraordinære profit kaldes resurserenten og hænger sammen med resursens særlige knappe karakter, idet den jo kun findes i en given begrænset mængde. Den overnormale profit i Nordsøen er meget betydelig. Simple nationalregnskabsberegninger peger på at nettoafkastraten før skat i udvindingserhvervene gennemsnitligt har været i størrelsesordenen 60 pct. af den investerede kapital årligt i årene 2004-10 mod ca. 8 pct. for industrien i samme tidsrum.

Eksistensen af den særlige resurserente betyder at virkningerne af beskatning vil være meget anderledes end beskatning i andre brancher. Mens beskatning af den almindelige forrentning af investeret kapital (f.eks. i form af selskabsskat) i en række tilfælde kan være stærkt forvridende, kan beskatning af overnormal profit omvendt i princippet foretages uden at forvride investeringerne i det hele taget. Det gælder i særdeleshed når den overnormale profit kommer fra udnyttelsen af en naturresurse som i Nordsøen hvor udvindingsaktiviteterne i sagens natur ikke kan flyttes væk fra det pågældende land.

En sådan neutral beskatning af overnormal profit er velbeskrevet i den økonomiske litteratur, men debatten i offentligheden tyder på at det er svært for mange at forstå intuitionen. Hvorfor vil en skat på f.eks. 85 eller 90 pct. af resurserenten i et neutralt selskabsskattesystem ikke afskrække investeringslysten? Grundlæggende skyldes det at der altid vil være et incitament til at investere i udvindingen så længe afkastet efter skat er større end ved en alternativ anbringelse af kapitalen. Eksistensen af resurserenten gør at dette er tilfældet ved udvindingen af en ikkefornybar naturresurse som olie eller gas så længe beskatningen af det overnormale afkast blot er lavere end 100 %: Afkastet efter skat vil så stadig være større end alternativforrentningen, og dermed vil det stadig være en god investering.

Resultatet hviler på to forudsætninger. For det første skal grundlaget for skatten på resurserenten være korrekt udregnet, dvs. det skal omfatte indtjeningen ved udvindingen efter fradrag af alle relevante omkostninger – herunder også en beregnet normal forrentning af den investerede kapital. I skattesystemerne verden over er der ofte fradrag for forrentningen af fremmedkapital i den almindelige selskabsskat, men ikke fradrag for forrentningen af egenkapitalen. Man kan dermed omdanne en selskabsskat til en skat på overnormal profit ved at indføre et ekstra fradrag på et beregnet normalafkast af egenkapitalen. Derfor betegnes en sådan neutral skat også somme tider som en skat med egenkapitalfradrag (på engelsk ACE – allowance for corporate equity).

For det andet skal der tages højde for den risiko som olieselskaberne har ved investeringen. Netop dette forhold fremhæves ofte når talen er på forholdene i Nordsøen. En enkel måde at gøre det er at sørge for at beskatningen er symmetrisk for både over- og underskud. Dvs. at virksomheder har ret til at fremføre underskud i deres årsregnskab med renter til kommende år, og i sidste instans (hvis den pågældende investering viser sig aldrig at give overskud) at få udbetalt skatteværdien af underskuddet fra staten. I sådan en ordning bærer staten en andel af risikoen ved investeringen som er lig med skattesatsen. Et sådant skattesystem vil reelt indebære at usikkerheden set fra virksomhedens side bliver lavere, jo højere skattesatsen på den ekstraordinære profit er.

Skatter der giver provenu uden at forvride er som bekendt ret sjældne. Ud fra et samfundsøkonomisk effektivitetshensyn er der derfor et klart argument for at udnytte dem mest muligt frem for mere forvridende skatter når man kan identificere dem, og skatter på resurserente hører altså til i denne gruppe. Nu handler beskatning som bekendt ikke kun om effektivitet, men også om fordelingsspørgsmål. I Danmark er ejendomsretten til olie- og gasresurserne i Nordsøen dog velafklarede: Det er staten der har ejendomsretten til værdierne i undergrunden. Private selskaber har så til opgave at lokalisere resurserne og hente dem op til videresalg. Det virker derfor som et naturligt udgangspunkt for en rimelig fordeling at den del af resursens værdi der er tilbage når udvindingsselskaberne har fået en rimelig forrentning af deres investeringer, skal tilfalde staten. Dette princip er netop lig med at lade hele den egentlige resurserente tilfalde staten. Situationen er blevet sammenlignet med andre områder hvor staten køber tjenesteydelser fra private, f.eks. rengøring: Det offentlige har her også en forpligtelse til at sikre at man ikke betaler unødigt meget for de givne ydelser.

I Norge får staten i størrelsesordenen 85-90 pct. af de ekstraordinære værdier i Nordsøen. Det tilsvarende tal i Danmark ligger noget lavere. Beregninger under forskellige forudsætninger peger på størrelsesordenen 60-70 pct. Også af den grund bliver det interessant at se hvad serviceeftersynet kommer frem til af forslag til forbedringer af skatteforhold og øvrige rammevilkår i Nordsøen.

Men er det overhovedet juridisk muligt at ændre på beskatningen i Nordsøen hvis det er det man vil? Det diskuteres i debatten, og i denne forbindelse spiller 2003-aftalen mellem staten og A.P. Møller-Mærsk og den kompensationsaftale som den indeholder, en stor rolle. Jeg skal ikke gøre mig meget klog på de nærmere juridiske problemstillinger, men når man som lægmand læser om sagen og aftalens ordlyd, virker det ikke umuligt at hæve den effektive beskatning i Nordsøen. Dels ser der ud til at være muligheder for at ændre beskatningen inden for aftalens rammer. Dels omfatter aftalen – og kompensationsklausulen – nok det mest dominerende udvindingsselskab, men der er også andre selskaber i den danske del af Nordsøen som slet ikke er omfattet af bestemmelserne i denne aftale.

6 kommentarer


Casper Nordal Jørgensen

Casper Nordal Jørgensen @ d. 24. april 2012 #1

Tak for et interessant indlæg.
Dine argumenter giver utroligt god mening - netop som jeg læser Ljungquists og Sargents kapitler om optimal kapitalbeskatning i en generel ligevægtsmodel. Dog funderer jeg over en muligt afledt effekt af netop de høje afkast på den investerede kapital.
Kunne man forestille sig, at høje (lavt beskattede) afkastrater kan have indflydelse på investeringer i udvikling af teknologi til at øge udnyttelsesraten af oliepumpningen? Hvis staten tager (hele eller en stor del af) risikoen, må den kompenseres via variationen i olieudvindingsafkastet. Dermed må incitamentet til at effektivisere olieudvindingen falde (set fra virksomhedens synspunkt). Vi ender da alligevel med en 'forvridende' skat? - Blot nu i investeringsincitamentet.


Poul Schou

Poul Schou @ d. 27. april 2012 #2

@Casper: Det er en relevant problemstilling. Der er naturligvis, som ved al anden skattelovgivning, en række praktiske problemstillinger der skal tages stilling til når sådan et system skal implementeres i praksis. Det du peger på er netop et eksempel på det. Som nævnt er en forudsætning for neutraliteten at skattegrundlaget skal omfatte "indtjeningen ved udvindingen efter fradrag af alle relevante omkostninger". Humlen ligger her i hvordan man afgrænser hvad der er relevante omkostninger. Forestiller man sig at en udvindingsvirksomhed overvejer at investere i FoU af en teknologi som kun kan bruges i lige præcis den danske del af Nordsøen med de specielle geologiske forhold vi har her, er forskriften klar nok: Der vil så være tale om en investeringsudgift som klart kan henregnes til Nordsøaktiviteten, og der bør derfor være fradrag for disse udgifter fuldt på linje med mere materielle investeringer. Så vil der stadig ikke være nogen forvridning i tilskyndelsen til at udvikle den rette teknologi. Men ofte vil ny udvindingsteknologi kunne bruges mange steder, og udgifterne kan derfor ikke henføres specifikt til aktiviteten i Nordsøen. Her er det mindre oplagt hvad man skal gøre. I nogle tilfælde hvor man har med fælles omkostninger at gøre som ikke klart kan henføres til en enkelt produktionsvirksomhed (f.eks. administration i en fælles koncern), kan man forestille sig at man bruger en fordelingsnøgle så de enkelte virksomheder kan fradrage en andel ud fra omsætning eller andet. Men i tilfældet med FoU kan det være vanskeligt at gøre dette på en rimelig måde. Og med en høj skattesats og dermed tilsvarende høj skatteværdi af fradraget vil Nordsøvirksomheder i sådan et system have en klar tilskyndelse til at tilskrive så stor en del af omkostningerne som muligt til netop Nordsøen og dermed flytte den skattepligtige del af indkomsten andetsteds hen - det sædvanlige problem med indkomsttransformation for virksomheder der beskattes forskellige steder. Kan teknologien bruges mange andre steder, vil skatteforholdene i netop den danske Nordsø, der i international sammenhæng er et ret lille udvindingsområde, omvendt næppe påvirke incitamentet til udviklingen særlig meget, selv uden fradrag.

For folk der gerne vil dykke længere ned i sådanne problemstillinger om hvordan man i praksis skal håndtere en neutral beskatning i Nordsøen - hvordan skal et egenkapitalfradrag f.eks. afgrænses, og hvilken rentesats skal man bruge til at bestemme normalafkastet - kan jeg i øvrigt anbefale den udmærkede rapport fra Kulbrinteskatteudvalget fra oktober 2001, der diskuterer alle sådanne spørgsmål:

http://www.skm.dk/publikationer/udgivelser/1575/


Christian Stassen

Christian Stassen @ d. 07. maj 2012 #3

Hvad med landbrugsjord? Det er jo ogsaa en ressource - langt fra alle lande har store arealer dyrkbar jord, saa burde vi ikke ogsaa have europas landmaend som netto skattebetalere frem for netto skattemodtagere?


Patrick Kofod Mogensen

Patrick Kofod Mogensen @ d. 09. maj 2012 #4

@cstassen:
Billedet af de franske bønders ansigter ved en sådan udmelding gav mig verdens største smil på læberne! :)

Når det så er sagt går landbrugsjord vidst ikke ind under "ikkefornybare naturressurser".


Christian Stassen

Christian Stassen @ d. 09. maj 2012 #5

Ja det er jo rigtigt nok, men udover at man nok kan argumentere at ressourcerenten er stoerre for ikkfornybare, mon ikke der saa ogsaa er en ressourcerente paa fornybare? I saa fald, hvad er argumentet for at markedet priser denne korrekt men ikke den anden?


Poul Schou

Poul Schou @ d. 10. maj 2012 #6

I almindelighed vil man også regne med at fornybare ressourcer som fisk osv. giver anledning til en ressourcerente, i hvert fald hvis de høstes/behandles optimalt. Ligeledes er der en jordrente forbundet med jordarealer. En jordskat er dermed et andet eksempel på en skat der kan give et pænt provenu uden at medføre nogle forvridninger. Det var en vigtig del af indholdet i begrebet fuld grundskyld, som vist især partiet Retsforbundet var kendt for i gamle dage. I forhold til ressourcerne i Nordsøen er der dog den vigtige forskel at disse ifølge dansk lovgivning i forvejen tilhører staten, mens de danske jordarealer i høj grad er i privat eje, og der er et århundredgammelt og veludviklet marked for jorden. Det gør den fordelingsmæssige problemstilling noget anderledes.


Tak for din kommentar!
Skriv venligst en kommentar der er længere end 5 tegn

Skriv en kommentar

Log ind for at kommentere - eller opret en bruger

Poul Schou

Poul Schou er ekstern lektor ved økonomistudiet. Forelæser i kandidatfaget Anvendte Generelle Ligevægtsmodeller 2004-11. Er desuden chefkonsulent i De Økonomiske Råds Sekretariat. Blogindlæggene her har dog ingen forbindelse til De Økonomiske Råd og afspejler udelukkende hans egne personlige holdninger. Har tidligere bl.a. arbejdet i Danmarks Nationalbank og den makroøkonomiske modelgruppe DREAM.