Beskatning af olie- og gasforekomster

Hvordan beskatter et land som Danmark mest hensigtsmæssigt udvindingen af naturresurserne i Nordsøen? Det spørgsmål er blevet diskuteret en del siden regeringen iværksatte et serviceeftersyn af de nuværende forhold på området. Problemstillingen er også meget interessant ud fra en økonomisk betragtning. Udvindingen af ikkefornybare naturresurser som kul, gasog olie giver nemlig anledning til indtjening af en overnormal profit som ligger ud over den normale forrentning af investeret kapital man kan forvente at tjene i andre erhverv. Denne ekstraordinære profit kaldes resurserenten og hænger sammen med resursens særlige knappe karakter, idet den jo kun findes i en given begrænset mængde. Den overnormale profit i Nordsøen er meget betydelig. Simple nationalregnskabsberegninger peger på at nettoafkastraten før skat i udvindingserhvervene gennemsnitligt har været i størrelsesordenen 60 pct. af den investerede kapital årligt i årene 2004-10 mod ca. 8 pct. for industrien i samme tidsrum.

Eksistensen af den særlige resurserente betyder at virkningerne af beskatning vil være meget anderledes end beskatning i andre brancher. Mens beskatning af den almindelige forrentning af investeret kapital (f.eks. i form af selskabsskat) i en række tilfælde kan være stærkt forvridende, kan beskatning af overnormal profit omvendt i princippet foretages uden at forvride investeringerne i det hele taget. Det gælder i særdeleshed når den overnormale profit kommer fra udnyttelsen af en naturresurse som i Nordsøen hvor udvindingsaktiviteterne i sagens natur ikke kan flyttes væk fra det pågældende land.

En sådan neutral beskatning af overnormal profit er velbeskrevet i den økonomiske litteratur, men debatten i offentligheden tyder på at det er svært for mange at forstå intuitionen. Hvorfor vil en skat på f.eks. 85 eller 90 pct. af resurserenten i et neutralt selskabsskattesystem ikke afskrække investeringslysten? Grundlæggende skyldes det at der altid vil være et incitament til at investere i udvindingen så længe afkastet efter skat er større end ved en alternativ anbringelse af kapitalen. Eksistensen af resurserenten gør at dette er tilfældet ved udvindingen af en ikkefornybar naturresurse som olie eller gas så længe beskatningen af det overnormale afkast blot er lavere end 100 %: Afkastet efter skat vil så stadig være større end alternativforrentningen, og dermed vil det stadig være en god investering.

Resultatet hviler på to forudsætninger. For det første skal grundlaget for skatten på resurserenten være korrekt udregnet, dvs. det skal omfatte indtjeningen ved udvindingen efter fradrag af alle relevante omkostninger – herunder også en beregnet normal forrentning af den investerede kapital. I skattesystemerne verden over er der ofte fradrag for forrentningen af fremmedkapital i den almindelige selskabsskat, men ikke fradrag for forrentningen af egenkapitalen. Man kan dermed omdanne en selskabsskat til en skat på overnormal profit ved at indføre et ekstra fradrag på et beregnet normalafkast af egenkapitalen. Derfor betegnes en sådan neutral skat også somme tider som en skat med egenkapitalfradrag (på engelsk ACE – allowance for corporate equity).

For det andet skal der tages højde for den risiko som olieselskaberne har ved investeringen. Netop dette forhold fremhæves ofte når talen er på forholdene i Nordsøen. En enkel måde at gøre det er at sørge for at beskatningen er symmetrisk for både over- og underskud. Dvs. at virksomheder har ret til at fremføre underskud i deres årsregnskab med renter til kommende år, og i sidste instans (hvis den pågældende investering viser sig aldrig at give overskud) at få udbetalt skatteværdien af underskuddet fra staten. I sådan en ordning bærer staten en andel af risikoen ved investeringen som er lig med skattesatsen. Et sådant skattesystem vil reelt indebære at usikkerheden set fra virksomhedens side bliver lavere, jo højere skattesatsen på den ekstraordinære profit er.

Skatter der giver provenu uden at forvride er som bekendt ret sjældne. Ud fra et samfundsøkonomisk effektivitetshensyn er der derfor et klart argument for at udnytte dem mest muligt frem for mere forvridende skatter når man kan identificere dem, og skatter på resurserente hører altså til i denne gruppe. Nu handler beskatning som bekendt ikke kun om effektivitet, men også om fordelingsspørgsmål. I Danmark er ejendomsretten til olie- og gasresurserne i Nordsøen dog velafklarede: Det er staten der har ejendomsretten til værdierne i undergrunden. Private selskaber har så til opgave at lokalisere resurserne og hente dem op til videresalg. Det virker derfor som et naturligt udgangspunkt for en rimelig fordeling at den del af resursens værdi der er tilbage når udvindingsselskaberne har fået en rimelig forrentning af deres investeringer, skal tilfalde staten. Dette princip er netop lig med at lade hele den egentlige resurserente tilfalde staten. Situationen er blevet sammenlignet med andre områder hvor staten køber tjenesteydelser fra private, f.eks. rengøring: Det offentlige har her også en forpligtelse til at sikre at man ikke betaler unødigt meget for de givne ydelser.

I Norge får staten i størrelsesordenen 85-90 pct. af de ekstraordinære værdier i Nordsøen. Det tilsvarende tal i Danmark ligger noget lavere. Beregninger under forskellige forudsætninger peger på størrelsesordenen 60-70 pct. Også af den grund bliver det interessant at se hvad serviceeftersynet kommer frem til af forslag til forbedringer af skatteforhold og øvrige rammevilkår i Nordsøen.

Men er det overhovedet juridisk muligt at ændre på beskatningen i Nordsøen hvis det er det man vil? Det diskuteres i debatten, og i denne forbindelse spiller 2003-aftalen mellem staten og A.P. Møller-Mærsk og den kompensationsaftale som den indeholder, en stor rolle. Jeg skal ikke gøre mig meget klog på de nærmere juridiske problemstillinger, men når man som lægmand læser om sagen og aftalens ordlyd, virker det ikke umuligt at hæve den effektive beskatning i Nordsøen. Dels ser der ud til at være muligheder for at ændre beskatningen inden for aftalens rammer. Dels omfatter aftalen – og kompensationsklausulen – nok det mest dominerende udvindingsselskab, men der er også andre selskaber i den danske del af Nordsøen som slet ikke er omfattet af bestemmelserne i denne aftale.

Partnervirksomheder

Stort tak til alle virksomheder i ALT ANDET LIGEs partnerprogram. Hør mere om programmet, skriv til partner@altandetlige.dk