Hvorfor skal studenter overhovedet have SU?

I anledning af det kommende oplæg til SU-reform er det nærliggende at overveje hvorfor vi overhovedet har og skal have et SU-system?

Som økonom vil man vel sige at der grundlæggende kun findes to typer argumenter der kan retfærdiggøre offentlige reguleringer som f.eks. uddannelsesstøtte: Enten at de korrigerer for en markedsfejl eller at de opfylder et fordelingsmæssigt ønske hos befolkningen. Så hvad er begrundelsen i dette tilfælde?

Et argument der somme tider fremføres, er sammenhængen med skattesystemet. Indkomstskatter mindsker folks incitamenter til at tage en uddannelse og vil dermed alt andet lige medføre en befolkning der i gennemsnit uddanner sig for lidt i forhold til det efficiente niveau.

De udmærkede hollændere Bovenberg og Jacobs har ien fin lille modeldemonstreret at det i en række tilfælde vil være optimalt at subsidiere uddannelse i en situation hvor man af fordelingsmæssige hensyn har forvridende indkomstskatter. Subsidierne kan indrettes så de lige præcis opvejer skatternes disincitament til at uddanne sig. Den centrale konklusion her er at subsidierne skal have den samme marginale sats som den skattesats hvormed afkastet af uddannelse bliver beskattet. Resultatet er så en situation hvor staten stadigvæk omfordeler fra rige til fattige, og skattesystemet medfører den traditionelle forvridning i form af at folk arbejder mindre, men der er ikke længere nogen negativ effekt på uddannelsesniveauet.

Det interessante er imidlertid nok så meget det kvantitative resultat i artiklens tabel 1: I Danmark er subsidiet ifølge artiklens tal langt højere (97,6 pct.) end den marginale skattesats (63,3 pct. – begge tal er fra 2000).Dvs. i Danmark oversubsidierer vi altså uddannelse i forhold til dette princip. Man skal her huske på at subsidierne jo ikke kun består af SU’en, men også af at det offentlige betaler produktionsomkostningerne i form af lærerlønninger, lokaleleje osv. Oversubsidieringen er formodentlig endnu voldsommere i dag hvor den marginale skat for højindkomstgrupperne er noget lavere.

Så tror man at artiklens tal, eller blot deres fortegn, holder nogenlunde, kan man altså godt sænke SU-stipendierne en hel del – og bør faktisk gøre det – uden at det går ud over den samfundsøkonomiske effektivitet af lige præcis denne årsag.

Men der kan også tænkes andre markedsfejl. Der kan således være positive eksternaliteter af uddannelse. Efter min mening er dét det bedste bud hvis man vil forsvare SU’en ud fra effektivitetshensyn; men det afgørende her er igen hvor store disse er. De skal ikke blot eksistere, men også være tilstrækkelig store kvantitativt hvis de skal begrunde at det giver den bedste incitamentsstruktur at give SU-stipendier oven i det betydelige subsidium som den gratis adgang til uddannelserne allerede er. Bovenberg og Jacobs anfører selv (med en række kildehenvisninger) at ”positive eksterne effekter af højere udannelse er imidlertid vanskelige at påvise empirisk …”. Jeg ved ikke i hvor højt omfang nyere empirisk litteratur har bedre bud, også mht. de eventuelle eksternaliteters størrelse, men her er vel en bevisbyrde at løfte.

En tredje markedsfejl går på kapitalmarkedsimperfektioner: Uddannelse kan ses som en humankapitalinvestering og kræver adgang til lånemuligheder (hvis man ikke har rige forældre) hos de unge mens de uddanner sig; men med asymmetrisk adgang til information og dårlige muligheder for sikkerhedsstillelse vil de unge ofte være kreditbegrænsede og har derfor ikke mulighed for at uddanne sig i optimalt omfang, selvom uddannelsen sådan set også rent privatøkonomisk ville være en god forretning. Dette anses, så vidt jeg ved, for at være et betydeligt problem i en række udviklingslande. Det er også et argument for at det offentlige bør gribe ind, f.eks. ved at tilbyde billige statslige SU-lån, men vel ikke noget selvstændigt argument for SU-stipendier uden tilbagebetalingsforpligtelser.

Endelig er der så fordelingsspørgsmålet. Det spiller ganske givet en stor rolle i befolkningens bevidsthed og opbakning til SU-systemet: Synspunktet om at alle, uanset om de selv eller deres forældre er rige eller fattige, skal have lige adgang til at tage en uddannelse til og med universitetsniveau, deles utvivlsomt af de allerfleste og opfattes også som et vigtigt princip for vores samfund.

Hvordan er SU’ens reelle fordelingsvirkninger så? Vismændene foretog for nogle år sidenen undersøgelseaf hvad ændringer i SU’en betød for samfundets indkomstfordeling. De fandt at højere SU selvsagt umiddelbart giver en mere lige indkomstfordeling da studerende jo typisk er en lavindkomstgruppe. Ser man på livsindkomster (i det omfang man nu kan beregne sådanne-det kræver i sig selvnogle kraftige antagelser),hvilket virker som en mere rimelig tilgang, forsvinderdet meste af denneeffekt, men ikke den hele. Selv målt på livsindkomster gør et højere beløb til alle SU-modtagere befolkningens indkomstfordeling lidt mere lige.

Det skyldes imidlertid at SU’en bliver givet ret bredt og derfor også til en del befolkningsgrupper deraldrig opnår en høj livsindkomst. Ser man udelukkende på SU’en til personer der gennemfører en lang videregående uddannelse, er resultatet omvendt og meget markant: Støtten til disse personer ”giver dermed anledning til en markant mere ulige fordeling af livsindkomsterne” (s. 154). Det er den eneste af de undersøgte offentlige overførselsindkomster overhovedet som direkte giver en mere skæv i stedet for en mindre skæv indkomstfordeling på livstidsniveau.

Er formålet med SU’en at gøre de reelle muligheder for forskellige indkomstgrupper mere lige, virker dette resultat derfor paradoksalt. Det har ført til det forslag som vismændene i den ovenfor citerede rapport og flere andre siden – senestSkattekommissionen i 2009– har fremført: At man kunne erstatte SU’en i de sidste to-tre år af universitetsuddannelserne med SU-lån. Det vil medføre at levestandarden ikke behøver at falde i studietiden, men at de studerende i højere grad selv betaler omkostningerne ved deres uddannelse. Det vil føre til en mere ligelig fordeling af livsindkomsterne, hvilket formodentlig ganske mange danskere vil synes lyder fint,og det er ikke klart at det vil føre til større inefficienser i uddannelsesssystemet – måske endda tværtimod? Endelig vil forslaget kunne give et provenu til andre rare formål. Skattekommissionen beregnede således at forslaget i deres udgave ville give en besparelse på 3/4 milliard kr. årligt