Hvor stort er Danmarks holdbarhedsproblem?

Det centrale tal i debatten om Danmarks langsigtede finanspolitiske udfordringer har traditionelt været holdbarhedsindikatoren, som måler hvor stor en permanent forbedring af den offentlige saldo der skal til før regeringen overholder sin intertemporale budgetrestriktion. Her har vi et godt eksempel på en ligning fra den økonomiske videnskab (budgetrestriktionen som er udledt i diverse makroøkonomiske lærebøger) som er gået hen og direkte blevet et centralt omdrejningspunkt for den faktisk førte finanspolitik. Siden systemet med længerevarende finanspolitiske planer blev indført i Danmark med den oprindelige 2010-plan fra 2000, har der nemlig ligget en holdbarhedsberegning til grund for planerne. I sådan en beregning skal man fremskrive alle offentlige indtægts- og udgiftsposter i princippet i al fremtid.

Der kan skrives tykke bøger med diskussioner om de antagelser der lægges til grund for de forskellige holdbarhedsberegninger der foretages i praksis herhjemme. Forskellige institutioner er i tidens løb kommet med ret forskellige bud på størrelsen af holdbarhedsproblemet, både i forhold til hinanden og i forhold til egne tidligere vurderinger. Ændringerne opstår både som følge af nye tiltag i den økonomiske politik, på grund af nye data og tekniske fremskrivningsmetoder, og som følge af at de ansvarlige for fremskrivningerne ved visse lejligheder har skiftet fremskrivningsprincipper.

Det er dermed også selvindlysende at usikkerheden er overordentlig vigtig. Som vismændene tidligere har formuleret det: ” Det er nødvendigt at understrege, at der er meget stor usikkerhed forbundet med at lave fremskrivninger af mulige forløb adskillige årtier frem i tiden, og usikkerheden stiger i takt med tidshorisonten. Mange af de vigtige faktorer, som indgår i beregningerne, vil givetvis udvikle sig anderledes end forudsat her. Det bør derfor naturligt stemme sindet til ydmyghed, når man beskæftiger sig med disse spørgsmål. Fremskrivningen … kan derfor ikke ses som en egentlig prognose, men mere som en konsekvensberegning af, hvordan økonomien kan udvikle sig under de givne forudsætninger. Den bygger dog på, hvad man kan betragte som et bud på centrale skøn for forskellige udviklingstendenser baseret på den viden, vi har i dag.”

Ser man på situationen lige nu, er der dog umiddelbart ret stor enighed blandt i hvert fald regeringen og vismændene om det centrale niveau for holdbarhedsproblemets størrelse. I regeringens 2020-plan fra april blev holdbarhedsproblemet opgjort til 0,4 pct. af BNP eller 7 mia. kr. årligt. I den seneste vismandsrapport fra maj beregnedes et holdbarhedsproblem på ½ pct. af BNP eller 9 mia. kr. årligt. Begge tal er eksklusive de senere aftaler om ændret tilbagetrækning mv., som vurderes at gøre økonomien overholdbar hvis de indbringer den forventede gevinst.

En pudsig ting ved de to vurderinger er imidlertid at de er baseret på vidt forskellige antagelser om hvor længe den udhuling af skatteindtægterne som er et resultat af skattestoppets såkaldte nominalprincip, varer ved. Hos vismændene laves holdbarhedsberegningen under forudsætning af at nominalprincippet fortsætter evigt (hvilket i de konkrete beregninger vil sige indtil 2100). Det sker ud fra den betragtning at det en holdbarhedsberegning skal måle, er konsekvenserne af at videreføre den nuværende finanspolitik uændret fremover. Den skal altså svare på spørgsmålet: ”Kan vi fortsætte i al fremtid med at føre den samme politik som vi fører i dag, eller hvor stor en justering skal der til før dette vil være muligt?” Og nominalprincippet må i høj grad siges at være en del af den nuværende økonomiske politik som både regering og det meste af oppositionen er enige om at ville fortsætte. Alligevel ignoreres denne udhuling af de offentlige indtægter efter 2020 i finansministeriets beregninger (som altså til gengæld er mere pessimistiske mht. forskellige andre, mere tekniske antagelser).

Provenutabet ved at opretholde nominalprincippet kommer naturligvis til at se markant mindre ud når man ignorerer de omkostninger der ligger længere end 10 år frem i tiden, i modsætning til de principper man følger på andre områder. Hvis man overførte dette princip til andre udvalgte områder, ville man ved at undtage dem fra de almindelige fremskrivningsprincipper kunne få præcis det holdbarhedstal man gerne ville have, men beregningen ville blive tilsvarende mindre informativ. Indikatoren ville så ikke vise det virkelige omfang af udfordringerne.

I den seneste vismandsrapport ville det ifølge en DREAM-beregning forbedre holdbarhedsindikatoren med 1,3 pct. af BNP eller 25 mia. kr. iberegnet diverse afledte effekter hvis nominalprincippet blev ophævet allerede fra næste år. Med vismændenes antagelser i øvrigt vil ophævelsen altså være nok til at gøre finanspolitikken mere end holdbar (men dog ikke nok til at forhindre stigende budgetunderskud i en årrække). Tilsvarende vil holdbarhedsproblemet i regeringens beregninger være væsentligt større end det officielt udmeldte tal hvis man faktisk indregner konsekvenserne af at fortsætte den gældende politik, også hvad det nuværende skattestop angår, efter 2020.

Både de nævnte 7 og de 9 mia. kr. årligt er i øvrigt meget langt fra det tal som lige nu står som det centrale fokuspunkt i debatten om udfordringerne, nemlig 47 mia. kr. - men det er en anden historie. Den drejer sig bl.a. om at holdbarhed er en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse for at vores finanspolitik i det hele taget vil virke grundlæggende sund og troværdig fremover.

Partnervirksomheder

Stort tak til alle virksomheder i ALT ANDET LIGEs partnerprogram. Hør mere om programmet, skriv til partner@altandetlige.dk