Holdbarhed for dummies

At finanspolitikken skal være holdbar, har i mange år været et af mantraerne i den økonomiske politik. Følger man den offentlige debat, nævnes ”holdbar finanspolitik” også jævnligt, men man får tit indtryk af at det kniber med den grundlæggende forståelse af hvad det egentlig præcist betyder. Ofte bruges ordet på linje med diverse andre vage plusord, omtrent som om man lige så godt kunne have talt om en ”sund” eller ”fornuftig” finanspolitik. Men en holdbar finanspolitik betegner faktisk noget langt mere præcist og veldefineret.

Populært udtrykt betyder en holdbar finanspolitik at man kan opretholde de nuværende offentlige velfærdsordninger i form af overførsler og offentlige tjenester i al fremtid uden at skulle sætte skatterne op eller foretage besparelser, selvom bl.a. befolkningen bliver ældre i de kommende årtier. Udtrykt lidt mere præcist betyder en holdbar finanspolitik at den offentlige gældskvote (gælden målt som andel af BNP) holder sig på et stabilt niveau på lang sigt og altså aldrig ”eksploderer”. Endnu mere præcist er finanspolitisk holdbarhed ensbetydende med at det offentlige overholder sin intertemporale budgetrestriktion – dvs. at nutidsværdien af alle de fremtidige indtægter (eksklusive renteindtægter) er mindst lige så stor som nutidsværdien af alle fremtidige udgifter (eksklusive renteudgifter) plus den initiale offentlige nettogæld. Ofte måles holdbarheden med et enkelt tal, holdbarhedsindikatoren, som angiver hvor meget den primære offentlige saldo permanent kan forværres med/skal forbedres med for lige netop at overholde den intertemporale budgetrestriktion (typisk målt som en andel af BNP). I Danmark offentliggør bl.a. regeringen, de økonomiske vismænd og modelgruppen DREAM jævnligt holdbarhedsberegninger.

En måling af om finanspolitikken under givne forudsætninger er holdbar, sammenfatter altså i ét enkelt tal alle de formodede fremtidige udfordringer for de offentlige finanser. Tallet angiver samtidig om det under de givne forudsætninger er nødvendigt på at tidspunkt at lave finanspolitiske stramninger for at imødekomme demografiske eller andre udfordringer. For ikke så længe siden læste jeg en avisartikel hvor en økonomisk journalist talte om at Danmarks finanspolitik var holdbar indtil 2020, men så var den det ikke længere i de efterfølgende årtier. Men sådan en sprogbrug er altså dybest set misforstået. Enten er finanspolitikken holdbar, eller også er den det ikke – man kan ikke meningsfuldt tale om at den forventes at være holdbar i nogle fremtidige tidsrum og ikke i andre.

Når man vurderer holdbarheden, har man altså de rigtig lange briller på i modsætning til megen anden snak om finanspolitikken, som handler om finanslovsforhandlinger og dermed den allernærmeste fremtid, eller diskussionerne om de mellemfristede planer som 2020-planen, der kigger 5-10 år frem i tiden. I holdbarhedsdiskussioner vurderer man betydningen af langsigtede trends. Hvilken betydning har det for statsfinanserne at udvindingen af olie og naturgas fra Nordsøen må forventes at ophøre på et tidspunkt? Hvad kan udvekslingen mellem små og store årgange på arbejdsmarkedet og den trendmæssigt stigende levealder forventes at betyde om nogle årtier?

Der begyndte at komme fokus på finanspolitisk holdbarhed herhjemme i 1990’erne i takt med at man, både blandt universitetsøkonomer, i centraladministrationen og hos politikere, blev mere bevidst om at befolkningsaldringen med tiden kunne få alvorlige økonomiske konsekvenser. I 1997 lavede den daværende regering den første mellemfristede plan (en ”2005-plan”), og efterhånden blev den tretrinsraket udviklet som udgør de tidsmæssige rammer for Danmarks finanspolitik:

Det helt overordnede grundlag for finanspolitikken er et krav om at finanspolitikken skal vurderes at være holdbar, hvilket undersøges ved en årligt opdateret langsigtet fremskrivning som offentliggøres i forbindelse med Danmarks konvergensprogram.

Kravet om holdbarhed omsættes så til forskellige pejlemærker og mål for de næste 5-10 års økonomiske politik som fremgår af de mellemfristede planer, der udarbejdes og løbende opdateres. Efter 2005-planen fulgte en 2010-plan i 2001, en 2015-plan i 2007 og en 2020-plan i 2011, og inden for en overskuelig fremtid kommer der nok en 2025-plan.

Endelig som det tredje trin udmøntes målene i konkrete finanslove og andre love, regler og aftaler.

Holdbarheden beregnes i de forskellige danske modelmiljøer normalt ud fra en detaljeret fremskrivning af udviklingen i Danmarks økonomi en række årtier frem. Der sker typisk ændringer i forudsætningerne fra år til år som vil påvirke den beregnede holdbarhedsindikator. Overordnet kan der skelnes mellem ændringer som følge af nye data, ændret metode og ændringer i den økonomiske politik: For det første ændrer verden og den danske samfundsøkonomi sig hele tiden, og det giver naturligt anledning til ændringer i fremskrivningen. Hvis adfærden på arbejdsmarkedet eller f.eks. fertiliteten eller indvandringsmønstret ændrer sig, vil sådanne observerede ændringer blive indarbejdet i kommende fremskrivninger. For det andet bliver metodegrundlaget for fremskrivningerne løbende forbedret, og det giver anledning til revisioner af resultaterne. F.eks. har man i stigende grad taget højde for at det gennemsnitlige uddannelsesniveau må formodes at ændre sig i fremtiden, og det vil også påvirke bl.a. erhvervsfrekvenserne. Endelig for det tredje påvirker reformer og andre ændringer af den økonomiske politik selvfølgelig de fremtidige offentlige finanser og dermed holdbarheden.

Hvordan har den målte holdbarhedsindikator så udviklet sig siden 1990’erne? Ja, i 1998, hvor de økonomiske vismænd første gang regnede på de demografiske udfordringer, vurderedes holdbarhedsproblemet at udgøre omkring 2 pct. af BNP. Siden har størrelsesordenen svunget lidt, men indikatoren har til og med 2011 altid været klart negativ så Danmark vurderedes at have et reelt langsigtet finanspolitisk problem der krævede en opstramning. I 2012 beregnede vismændene for første gang at finanspolitikken var holdbar, og det har fortsat været konklusionen siden da. Der er altså ifølge disse beregninger sket et afgørende skifte for ca. 5 år siden: Det problem med finansieringen af velfærdsstaten på lang sigt når befolkningen ændrer sig, som man efterhånden blev opmærksom på i 1990’erne, og som er blevet beskrevet med dramatiske ordvalg som ældrebyrde og bombe, er faktisk – med denbedste viden vi i dag har om udsigterne – blevet løst. Hovedårsagen er en række politiske tiltag i løbet af det sidste årti. Blandt de vigtigste er velfærdsaftalen i 2006 (som er langt den mest betydningsfulde), genopretningsaftalen i 2010 og tilbagetrækningsaftalen i 2011.

Selvom politikerne også i samme tidsrum har vedtaget tiltag som har forværret holdbarheden – skattestoppets nominalprincip der udhuler provenuet fra ejendomsværdiskatten og forskellige andre skatter, er et fremtrædende eksempel – er dette en ganske stor præstation: Stort set alle andre europæiske lande, med Sverige og enkelte andre som undtagelser, vurderes fortsat at være uholdbare i nøgterne holdbarhedsanalyser. I Danmark har vi som et af de få lande formået i god tid at tage hold om den finanspolitiske manko som befolkningsudviklingen vil medføre i stort set alle vestlige lande. Medvirkende hertil har givet været den fokus som økonomer og politikere har haft på problemet siden slutningen af sidste årtusind, og den danske økonomiske modeludvikling som har gjort det muligt at lave detaljerede beregninger og dermed få kvalificerede gæt på betydningen af de mange forskellige forhold der påvirker de fremtidige finanser.

Inden for politisk økonomi taler man ofte om systematiske fejl i det politiske system der skaber kortsynede politikere, som ignorerer vigtige langsigtede udfordringer i jagten på umiddelbare vælgergevinster. Men historien om udviklingen i tilrettelæggelsen af den danske finanspolitik er nu et vigtigt eksempel på det modsatte; og et vidnesbyrd om at systemet herhjemme måske ikke fungerer helt så dårligt endda.