Budgetloven: strukturel budgetbalance, finanspolitisk holdbarhed og asymmetrisk udgiftsloft [1]

’Budgetloven’ blev vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i maj 2012 og har i praksis haft virkning fra finansåret 2014.

Den skal revideres i Folketingssamlingen 2018/19. Det er der mange gode grunde til ikke mindst, at den destabiliserer den samfundsøkonomiske udvikling i sin nuværende form.

Budgetloven har tre/fire overordnede stopklodser relateret til styring og begrænsning af offentlige udgifter, som i praksis har vist sig særdeles uhensigtsmæssige: finanspolitisk holdbarhed er et modelberegnet fatamorgana, kravet om ligevægt (max. ½ pct. underskud) på det strukturelle saldo kortslutter finanspolitikken i lavkonjunktur og bremser ikke en ’regering, der vil købe hele verden’.

Med Budgetloven blev begreberne ’finansiel holdbarhed’, ’strukturel budgetbalance’ og ’udgiftslofter’ en del af den politiske diskurs; men konsekvenserne heraf er næppe forstået af mange, selv blandt ’topøkonomer’, se f.eks Kokholm (2018).

1.Finanspolitisk holdbarhed–giver begrebet mening?

Finanspolitikken skal ifølge udgiftsloven være langtidsholdbar. ’Det betyder groft sagt, at vi skal kunne opretholde velfærdsstaten, som vi kender den i dag - uden at det er nødvendigt at hæve skatterne’, DØR, 2015

Beregningen af den finanspolitiske holdbarhed er uhyre følsom over for de grundlagte forudsætninger vedr. fertilitet, indvandring, erhvervsfrekvens, pensionsalder, realrente, produktivitet i både de private og offentlige sektor, samt den valgte tidshorisont, ofte benyttes en 50 års periode, hvor modelberegningernes usikkerhed vil spille en dominerende rolle. Hvis nogen skulle være i tvivl herom, kan jeg anbefale at læse deperspektivplaner, der blev udarbejdet i begyndelsen af 1970erne, der få år senere – i lyset af bl.a. energi- og beskæftigelseskriserne – viste sig ubrugelige til at løse de presserende samfundsøkonomiske problemer.

Som det vil blive uddybet i de efterfølgende afsnit er begrebet finanspolitisk holdbarhed på grænsen af det meningsløse på grund af den usikkerhed, der knytter sig til beregningen både hvad angår de fremtidige samfundsøkonomiske udfordringer, de politiske prioriteringer og den anvendte makroøkonomiske model. Tilsammen gør disse tre faktorer beregningen mere vild- end vejledende.

’At finanspolitikken er holdbar vil overordnet sige, at den politik, der planlægges inden for den mellemfristede planlægningshorisont, kan videreføres uændret derefter, uden at det fører til, at den offentlige gæld vokser ukontrolleret på langt sigt’.https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/oekonomisk-analyse/2017/holdbarhed-og-generationsmaessig-neutralitet

Finansministeriet fortolker generationsneutralitet, som uændret skattetryk i fremtiden. Dette er overraskende, idet Finansministeriet i andre fremskrivninger har beregnet at BNP pr. capita om 40-50 år vil være det dobbelte af det aktuelle, se f.eks. Finansministeriet, 2014. Det er om nogetet politisk statement, at fremtidige generationer (for ikke at nævne nutidige) i takt med velstandsstigningenikke skulle ønske at allokere en større del af velstandsstigningentil løsning af kollektive udfordringer, som for eksempel klimaudfordringen og den stigende (relative) fattigdom.

2.Strukturel offentlig saldo-giver beregningen mening?

’Budgetloven siger, at det strukturelle underskudhøjst må udgøre ½ pct. af BNP. Den strukturelle saldo er et mål for, hvordan den offentlige saldo ville se ud, hvis situationen på de finansielle markeder,konjunktursituationen mv. var normale’. DØR, 2015

'Med budgetloven er finanspagtens krav til balance på de offentlige finanser implementeret i dansk lovgivning. Det årlige strukturelle offentlige underskud må således højst udgøre ½ pct. af BNP’. (Finansministeriets hjemmeside).

Da finanspagten er en mellemstatslig aftale, der ikke er en del af EU-traktaten, og som f.eks. Tjekkiet og Storbritannien har holdt sig uden for, kan det undre at den danske, dengang socialdemokratisk ledede, regering underskrev finanspagten uden en grundig politisk og fagøkonomisk diskussion.

En sådan diskussion ville have afsløret, at den fagøkonomske vurdering af det finanspolitiske råderum er stærkt delte, se Jespersen (2018). Det er spørgsmålet om den private sektors ’self-adjusting’ egenskaber, der står i centrum for denne diskussion. Yderligt suppleret med ’the Treasury View on Public Finance’, at finanspolitikkens primære mål er at sikre ligevægt på det offentlige budget, der er indeholdt i stabilitetspagten (1996) og som blev yderligere opstrammet i Finanspagten (2012) [2].

I praksis er den strukturelle saldo ligesom finansiel holdbarhed baseret på beregninger gennemført ved brug af Finansministeriets makroøkonomiske model med den usikkerhed (teoretisk (generel ligevægt) og empirisk (delvis kalibreret)), som det i sig selv indebærer. En hypotetisk beregning gennemføres, hvori der manipuleres med efterspørgslen i den private sektor, indtil produktion og beskæftigelse svarer til hhv. ’fuld kapacitetsudnyttelse’ og ’fuld strukturel beskæftigelse’. Alene valget af hvilke af efterspørgselskomponenterne, der vælges som tilpasningsvariabel vil have betydning for beregningen.

Men nok så alvorligt indebærer budgetlovens begrænsning på det maksimalt tilladte underskud på den strukturelle saldo til blot ½ pct. BNP (ca. 10 mia. kr.), at det i fremtiden – når en ny lavkonjunktur rammer – vil være umuligt at føre en ekspansiv finanspolitik. Christiansborgs politikere burde være taknemmelige for, at de ikke var pålagt denne restriktion i årene 2009-2012, se figur 1.

Omvendt bør det bemærkes, at der ikke i Budgetloven er en bremse, der kan hindre overophedning. Figur 1 illustrerer tydeligt, at ifølge finansministeriets beregninger var finanspolitikken i perioden 2004 til 2008 – uanset at der var et strukturelt overskud – for ’slap’. Budgetloven burde i stedet have et krav om, at saldoen for det strukturelle og det faktiske budget burde være (tilnærmelsesvist) sammenfaldende! Det ville bremse overophedning i en højkonjunktur, og tilsvarende bremse arbejdsløsheden i at brede sig i kølvandet på et eksogent efterspørgselsbortfald med efterfølgende lavkonjunktur i den private sektor.

Her ligger den pædagogiske opgave for finansministeriet (og for universitetsøkonomer), at forklare de politiske beslutningstagere, at der i ’gode tider’ med overskud på budgettet ofte vil være brug for yderlig stramninger, mens der i en lavkonjunktur med fordel kan ekspanderes, idet de samfundsøkonomiske omkostninger begrænser sig til den øgede import fra udlandet

Figur 1. Den offentlige sektors strukturelle og faktiske saldo

Kilde: Finansredegørelsen, 2014, kap. 7 s. 321, suppleret med nyere data https://www.fm.dk/publikationer/2014/finansredegoerelse-2014

Men hvad nu hvis fremskrivningen udviser en overskridelse et stykke ude i fremtiden? Giver begrænsningen på den strukturelle saldo så mening?

Den ofte omtalte ’hængekøjeeffekt’, der – ifølge finansministeriets modelberegninger – indebærer, at grænsen for det strukturelle underskud på ½ pct. af BNP vil overskrides i perioden fra 2030-2048, se figur 2 nedenfor. Bør der så allerede nu tages forholdsregler?

Det oftest fremførte forslag er en yderlig og fremrykket hævning af pensionsalderen. Det vil øge arbejdsudbuddet, der i finansministeriets model er den ’hårde valuta’. Øget udbud af arbejdskraft føres ifølge modellen til en tilsvarende øget beskæftigelse, der aflaster de offentlige finanser.

De to argumenter tilsiger således, at nødvendigheden af at holde det strukturelle underskud under ½ pct. af BNP primært er en selvpålagt plage. For det første viser den endnu mere langsigtede fremskrivning, at de offentlige finanser er holdbare – der kommer på et senere tidspunkt et overskud, der fuldt ud kan dække den midlertidige demografisk betingede udgift. Desuden har EU indført den regel, at de lande der har ’solide’ offentlige finanser godt i en periode kan have et strukturelt underskud op til 1 pct. af BNP – en grænse der ikke overskrides ifølge beregningen.

Men det vil kræve en ændring af Budgetloven – hvilket hermed være stærkt anbefalet!

Figur 2 ’Hængekøjen – en modelbaseret illusion’

Kilde:Økonomi- og Indenrigsministeriet (2018), Danmarks konvergensprogram, april

3.Den realiserede offentlige saldo– giver 3 procents grænsen mening?

Stabilitets- og vækstpagten indebærer, at det offentlige underskud under normale omstændigheder højest må udgøre 3 pct. af BNP. Dette indebar, at den danske regering i 2013, som en konsekvens af overskridelsen i 2012, se figur 1 ovenfor, fik en henstilling fra EU-Kommissionen om at mindske budgetunderskuddet i 2013. Denne henstilling fulgte regeringen, dels ved at gennemføre besparelser, men nok så effektfuldt gennem ’operation budgetkosmetik’.

Budgetsminken bestod bl.a. i en fremrykning af beskatning af de hidtidige skattebegunstigede indbetalinger til kapitalpension. Disse indbetalinger kunne frigives til en ekstraordinær lav beskatning, som stort set alle benyttede sig af, idet pensionspengene kunne overflyttes til en på anden måde begunstiget pensionskonto i pengeinstitutter (og pensionskasser). Den ekstraordinære skatteindbetaling udgjorde ca. 100 mia.kr, hvilket forklarer den markante forbedring af det faktiske budget i 2013 og 2014, hvorved EU-Kommissionens henstilling blev tilgodeset!

Tilsvarende kan budgetsaldoen sminkes ved frasalg af offentlige reale aktiver og virksomheder.

Men det er direkte destabiliserende, at grænsen for underskuddets størrelse arbitrært er fastsat til 3 pct. af BNP – uanset arbejdsløshedens størrelse/konjunktursituationen. Dette er en alvorlig mangel, idet det sætter snævre nedadgående grænser for de automatiske stabilisatorer. Grænsen burde – uanset diskussionen af behovet for at føre en aktiv finanspolitik, jf. forrige afsnit – justeres efter konjunktursituationen både nedad; men også opad. Det var netop denne mangel på symmetri, der muliggjorde at flere af euro-landene i den gunstige konjunktur fra 2004-2007 vedblev med at have et underskud på budgettet. Her skulle grænsen har været tilpasset opad.

Det overses alt for ofte i den makroøkonomiske og politiske vurdering af budgetsaldoen, at den spejler en tilsvarende ubalance i den private sektor, hhv. opsparingsover- og underskud samt stillingen på betalingsbalancens løbende poster.

Kilde: Greve og Jespersen (ed.), 2019

Pointen er, at i en relevant finanspolitisk analyse bør den offentlige budgetsaldo ikke analyseres isoleret; men altid som en del af en integreret makroøkonomisk model, hvor balancerestriktionen for ’the economy as a whole’ respekteres. Det er kun under den ekstreme antagelse, at den private sektors opsparings/investeringsbalance sammenholdt med betalingsbalancen er i ligevægt, at det offentlige budget også vil være i ligevægt.

4.Budgetloven – kunne den give mening?

’Budgetloven' blev vedtaget af et bredt flertal i Folketinget i maj 2012 og har i praksis haft virkning fra finansåret 2014’.

På baggrund af ovenstående gennemgang af de samfundsøkonomiske implikationer og konsekvenser af Budgetloven, vil jeg tillade mig at have mine tvivl, om det ’brede flertal i folketinget’ havde gjort sig klart, at de hermed i praksis afskrev sig muligheden for at føre en aktiv finanspolitik i fremtiden.

Budgetlovens regelsæt indeholder ydermere den uhensigtsmæssighed, at den vil tendere mod at forlænge en lavkonjunktur og ikke indeholder nogen bremse på en højkonjunktur. Det betyder, at med Budgetloven er risikoen for en gentagelse af forløbet fra 2004-2018 blevet institutionaliseret. Det har allerede manifesteret sig i det såkaldte finanspolitiske råderum, der ved indgangen til en opgangskonjunktur blev opgjort til 35 mia. kr. (ca. 2 pct. af BNP), og som politikerne er begyndt at omsætte tilikke-finansierede finanspolitiske initiativer – udelukkende baseret på en generel ligevægtsmodel uden hensyntagen til konjunktursituationen. Når lavkonjunkturen sætter ind – jfr. Multiplikator-accelerator teorien – så vil budgetlovens krav om balance på det strukturelle budget hindre, at samfundsøkonomiske rationelle aktiviteter sættes i gang. Ligesom overskridelse af 3 pct. grænsen vil føre til offentlige besparelser og flere udbudsreformer!

Lad mit nytårsønske derfor være, at Budgetloven revideres, så i det mindste muligheden for at føre en aktiv finanspolitik atter bliver en del af det økonomisk politiske instrumentarium.

Kilder:

De økonomiske Råd (2018), Dansk økonomi, efteråret. København: eget forlag

Greve, B. og J. Jespersen (red.), (2019), Den offentlige sektors økonomi, 4. udg. København: Hans Reitzels ForlagDe økonomiske råds sekretariat (2015), https://dors.dk/offentlige-finanser/finanspolitiske-begreber
https://www.dors.dk/offentlige-finanser/finanspolitiske-begreber/finanspolitisk-holdbarhed
https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/budgetlov-og-udgiftslofter
https://www.fm.dk/oekonomi-og-tal/oekonomisk-analyse/2017/holdbarhed-og-generationsmaessig-neutralitet
https://www.skm.dk/skattetal/statistik/generel-skattestatistik/kapitalpensionsafgift-og-rabatordning-i-2013,-2014-og-2015
Jespersen, J. (2007), Makroøkonomisk Metodologi, København: Jurist- og økonomforbundets Forlag
Jespersen, J. (2018), Finansministeriets økonomiske råderum: luftkastel eller realitet? i ’Symposium i anvendt statistik, København: Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, s.219-27
Kokholm, Th. (2018), Topøkonomer anbefalede budgetloven: Nu undsiger de den.Danske Kommuner, 19. februar.
Økonomi- og Indenrigsministeriet (2018), Danmarks konvergensprogram, april

____________________

[1] Redigeret og forkortet indlæg på 41. Symposium i Anvendt Statistik,28.-30. januar 2019

[2] Retfærdighedsvis bør det også nævnes, at der selv I EU-systemet er delte meninger om det hensigtsmæssige i at have ‘ligevægt på de offentlige budget’ som primært finanspolitisk mål, jfr. Romani Prodi, EU-kommissionens Formand – og professor i økonomi, der i 2004 omtalte Stabilitetspagtens krav til de offentlige budgetter som ’stupido’ – hvilket naturligvis pådrog ham en reprimande fra Den belgiske formand for Det europæiske Råd