Lad civilsamfundet håndtere vinterbølgen og den næste pandemi

Politikerne har taget hele æren for det lave smitteniveau, men i virkeligheden skal æren i høj grad tilskrives civilsamfundet, som med statsministerens ord har stået sammen ved at holde afstand. De gode resultater kalder på, at civilsamfundet fremover får en større rolle, mens statens opgave i højere grad bør være at understøtte civilsamfundet. Og så bør staten i langt mindre grad bruge forbud og påbud.

Ved indgangen til sommeren var nedlukningen af den danske økonomi og danskernes hverdag stort set overstået, og danskerne kunne igen leve livet nogenlunde frit. Men med stigende smitte og nye statslige indgreb i form af fx påbud om masker, er den statslige regulering af corona-pandemien ved at blusse op igen.

På trods af de ganske givet gode intentioner bag regeringen og Folketingets tiltag er der grund til at diskutere, om den statslige regulering samlet set har – og fremover kan – forbedre tilstanden i samfundet. Ikke blot i forhold til det stigende smittetryk fra corona, men også i forhold til bekæmpelse af fremtidige pandemier.

For at statslig regulering i samfundsøkonomisk forstand – og her taler vi ikke BNP og arbejdsudbud, men danskernes grundlæggende velfærd inklusiv såvel materielle goder og børnebørns kram til bedsteforældrene — kan forbedre tilstanden i samfundet under en pandemi, kræver det to ting. For det første skal der være det, vi økonomer kalder markedsfejl. En markedsfejl er, når omkostninger og gevinster ved en persons handlinger ikke fuldt ud hviler på vedkommende selv, men smitter af på andre. Det klassiske eksempel på markedsfejl er forurening, som er det, økonomer kalder en negativ eksternalitet. For det andet skal reguleringen løse markedsfejlene så godt, at gevinsterne ved reguleringen overstiger byrderne (Igen. Tænk i danskernes velfærd i bredeste forstand). Det ville fx næppe være god regulering af corona-pandemien at lukke samfundet så meget ned, at vi alle tager permanent psykisk skade af isolationen, da omkostningerne ved at bekæmpe pandemien så klart overstiger gevinsterne. ”Hellere dø og få besøg”, som en plejehjemsbeboer sagde.

Der er ingen tvivl om, at den første betingelse for, er opfyldt. Der er åbenlyse markedsfejl forbundet med corona. Den mest åbenlyse er selvfølgelig, at man risikerer at udsætte andre for smitte, hvis man selv er smittet og ikke passer på. Smitten er altså en negativ eksternalitet for andre og svarer i et eller andet omfang til forurening. Lidt mindre åbenlyst er det, at hvis en person har været smittet og er blevet immun, er personen med til at begrænse sygdommens spredning, hvilket reducerer risikoen for alle andre. Markedsfejlen ved immunitet er altså modsat smitten en positiv eksternalitet.

Men hvordan skal corona så reguleres? Fra et økonomisk synspunkt skal man optimalt set — hvis vi for en stund ser bort fra de praktiske begrænsninger — prissætte den smitte, som man udsætter andre for, og subsidiere opnået immunitet. Normalt prissætter vi negative eksternaliteter med en afgift.

Som nævnt er immunitet en positiv eksternalitet, men den er ikke ens for alle. Hvis vi frit kunne uddele immunitet til 100 mennesker, ville det fx være oplagt at give den til personer, der omgås mange ældre eller syge, som har størst risiko for at dø af COVID-19. Et perfekt indrettet subsidie skulle altså gives til de personer, hvor en svækkelse af virus’ evne til at sprede sig, ville give de største afledte helbredsgevinster. Herudover skulle subsidiet tage højde for om immuniteten består af antistoffer og/eller T- og B-celler (som angiveligt har forskellig – og ukendt – effektivitet), og tage højde for, at nogen af disse kan være dannet af sidste års simple forkølelse. Længden af immuniteten er også ukendt, ligesom immuniteten overfor evt. mutationer er uvis.

Ser vi på den negative eksternalitet — smitten — er den endnu vanskeligere at beskatte optimalt. Smitten afhænger af mange forskellige ting, herunder afstand, om man er ude eller inde, aktivitet (meditation er langt mere sikkert end fællessang), sæson, hvor mange smittede der er i samfundet og meget, meget mere (fx om man har mundbind på eller ej, men også hvordan mundbindet anvendes, og hvilken type det er). Alt dette skulle indarbejdes i den perfekte afgift på smitte, så den afhang af adskillige parametre. En frisør, der klipper folk udendørs i stilhed, skal betale en meget lavere afgift, end en frisør, der klipper kunderne indendørs, mens talen flyder.

Men det er jo kun teori. I praksis — hvor vi ikke har noget nær det perfekte skatte- og tilskudssystem, der kræves til en optimal regulering — er vi langt dårligere stillet i forhold til at regulere en pandemi. Smitten er således nærmest umulig at lægge afgift på, da staten (heldigvis) ikke i detaljer ved, hvem vi møder igennem dagen, hvad vi laver med dem osv. Derfor er vi nødt til at anvende mere simple reguleringsredskaber, hvilket i praksis vil sige nedlukning, forbud og påbud. Og det er en helt anden type regulering, hvor byrderne ved reguleringen er højere og lettere kan overstige gevinsterne.

Her er det vigtigt at påpege, at overregulering kan påføre borgerne lige så store byrder som underregulering. Det handler om borgernes velfærd, og om den forringes pga. underregulering eller overregulering er som sådan ikke vigtigt. Normalt vil vi forlange, at indgreb i borgernes liv og frihed skal være velbegrundede. Ekstraordinære tiltag kræver ekstraordinært gode begrundelser. Men i denne situation vendte regeringen bevisbyrden om og forlangte, at sundhedsmyndighederne anlagde et ”ekstremt forsigtighedsprincip”. Udgangspunktet var altså at gøre nedlukning til det normale og det normale liv til undtagelsen.

Når man under nedlukningen fx brugte samme regulering i hele landet, selvom smitten geografisk var meget forskellig, er der stor risiko for, at skadesvirkningerne af reguleringen mange steder er større end gevinsterne. Det svarer billedligt taget til, at man havde samme fartgrænser i hele landet, uanset om det var en motorvej eller villavej. Og set i forhold til smittens kompleksitet kan ”indirekteheden” i at lukke hele brancher som frisører og fysioterapeuter ned, uanset om de er smittede eller ej, næsten ikke overdrives. I praksis svarer det til, at afgiften på smitte for de fleste brancher var nul, mens den i udvalgte brancher var prohibitiv høj. Ingen steder ramte man det rigtige niveau.

Af disse grunde tvivler jeg personligt stærkt på, at gevinsterne ved nedlukningen (i dens fulde omfang) overstiger omkostningerne. Reguleringen var simpelthen for indirekte i forhold til problemet til, at regnestykket samlet set er gået i plus. At der derudover er mange utilsigtede konsekvenser af reguleringen som fx øget vold i hjemmene, ældre der lever (og i nogle tilfælde dør af andre ting end corona) uden at have set deres familie i månedsvis og meget, meget mere, styrker ikke ligefrem nedlukningens cost benefit. Mine egne analyser af fordele og ulemper viser da også, at prisen pr. reddet kvalitetsjusteret leveår var meget høj under nedlukningen. Analysen kradser kun i overfladen i forhold til en egentlig cost benefit-analyse, men desværre er jeg - så vidt jeg ved – den eneste der har forsøgt at se struktureret på problemet i Danmark. Regeringen og Folketinget har ikke analyseret det, og jeg kender ikke til forskere, der har gjort det. Nogle politikere har hævdet, at den norske ekspertgruppes analyse viser, at nedlukningen var god politik. Det er dog ikke rigtigt. Rapporten viser, at Norge (og nok også andre lande) — givet den nuværende situation med lav smitte— skal forsøge at holde smitten nede. Men rapporten viser også, at hvis det kræver flere nedlukninger at holde smitten nede, overstiger skadesvirkningerne ved at holde smitten lav gevinsterne for borgerne.

Et ofte anvendt argument for nedlukningen er, at den under alle omstændigheder var en fornuftig beslutning, fordi man ikke vidste, hvad man stod overfor. Der var derfor brug for politisk handling, så smitten ikke bredte sig ukontrolleret. Dette argument er jeg imidlertid meget tvivlende overfor af flere grunde. For det første viser data fra bl.a. Google, at befolkningen allerede i væsentligt omfang havde justeret adfærden, før statsministeren lukkede landet ned. For det andet tyder meget på, at signalværdien var vigtigere end selve nedlukningen. Fx var skolerne åbne både 12. og 13. marts, men der var stort set ingen børn i skole. For det tredje – og det er nok vigtigere – så vidste politikerne meget lidt om COVID-19 d. 11. marts. Man risikerede derfor let at lave indgreb, der gjorde samfundet dårligere i stedet for bedre. De mest åbenlyse eksempler er nedlukninger, som direkte bidrog til at øge smitten. En rapport fra Folkehelseinstituttet fra 5. maj peger fx på, at lukningen af 5.-10. klasse direkte forværrede udbruddet. Men selv hvis nedlukningen begrænsede smitten, er det langt fra åbenlyst, at det var god regulering, da nedlukningen også har omkostninger. Og der har ikke været fremlagt nogen dokumentation eller anden begrundelse for, at statens regulering var bedre end markedsfejlene. Politikerne handlede altså i blinde.

Det har selvfølgelig ikke forhindret politikernee i at hævde, at de i al deres visdom reddede Danmark. En fortælling de ser ud til at have succes med, selvom det er endog meget svært at finde teori og/eller empiri, som bakker påstanden op. Selv noget så relativt enkelt som at afgøre, hvor stor effekt nedlukningen havde på smitteudbredelsen, er stadig et åbent videnskabeligt spørgsmål. De store forskelle mellem lande i forhold til kultur, befolkningssammensætning osv. gør de simple sammenligninger af antal døde i Danmark og Sverige meningsløse. Særligt fordi vi ved, at borgernes personlige adfærd betyder rigtig, rigtig meget for spredningen af virus. Det var ikke tilfældigt, at SSI’s modelkørsler viser, at netop vores individuelle evne til at holde afstand og holde god hygiejne er helt afgørende for smittens udvikling, mens genåbningerne kun havde marginal effekt. Det antyder, at nedlukning også kun havde marginal effekt, og at det især var vores individuelle frivillige adfærd, der drev smitten ned. Det var altså civilsamfundets svar på virus, der bragte smitten ned — ikke statens. Det vil derfor ikke være overraskende, hvis den samlede forskning med tiden viser, at nedlukningerne i Danmark kun havde meget begrænset — eller måske ligefrem ingen — effekt på smittespredningen.

Men hvordan kan man så håndtere en fremtidig pandemi? Først og fremmest afhænger det selvfølgelig af pandemien. Rammes Danmark af sygdomme på Epidemilovens liste A – sygdomme som ebola og pest, der er ”alment farlige” – er begrundelsen for hård regulering langt bedre end for sygdomme på liste B, hvor Sundhedsstyrelsen med rette placerede corona. Men for sygdomme på liste B kan der – netop fordi regulering er meget svær - være særdeles god grund til i højere grad at lade civilsamfundet finde den bedste vej igennem pandemien.

Økonomer er trænet til at tænke på mennesker som egennytteoptimerende agenter, der kun tænker på sig selv. Men i virkeligheden vil de fleste mennesker jo andre mennesker det godt (i hvert fald i Danmark). Masser af de ting, der er sket i samfundet de seneste måneder, skyldes menneskers hensyn til hinanden – ikke regulering. Vi hoster i ærmet, spritter hænder og holder afstand. Ikke fordi staten kræver, at vi skal, men fordi vi er gode medborgere. Og når vi den seneste tid har set mere løssluppen adfærd, er det nok mest af alt fordi, at vi danskere har indset, at risikoen for at smitte vores medborgere pt. er meget, meget lille. Det er alt sammen ting, der taler for, at markedsfejlen, der følger med smitten, er mindre, end vi økonomer forestiller os. Og det taler faktisk for, at en pandemi som corona-pandemien kan håndteres bedre ved at lade civilsamfundet spille en større rolle.

Skal civilsamfundet spille en større rolle, er det imidlertid vigtigt, at det har hurtig adgang til information og redskaber samt friheden til at agere hensigtsmæssigt. Derfor bør politikerne ved fremtidige pandemier – og i forhold til den kommende bølge af corona-infektioner —fokusere på at levere netop dette.

Noget af det mest oplagte er at informere befolkningen så godt og detaljeret som muligt. Hvor mange smittede er der lige nu i dit lokalområde? Hvad ved vi om virus? Hvordan opfører man sig hensigtsmæssigt for at beskytte sig selv og andre? Her gjorde Mette Frederiksen og regeringen det indledningsvis godt rent retorisk. Ingen var efter 11. marts i tvivl om, at det her var alvorligt, og at afstand og håndhygiejne er vigtigt. Men staten har også fejlet i forhold til at levere information. Fx er der stadig ikke lavet gode stikprøver af smitteudbredelsen.

Man bør også fjerne evt. regulatoriske begrænsninger ift. at få godkendt nye tests og værnemidler, ligesom man i langt højere grad bør tilskynde private leverandører til at levere testkapacitet – både til brug i sundhedsvæsenet, men også til hurtige hjemmetest til borgerne. Selvom hjemmetests ikke er helt så præcise, kan den langt kortere svartid have stor betydning ift. civilsamfundets mulighed for at bekæmpe pandemien.

Skal civilsamfundet kunne håndtere en pandemi, kræver det også frihed til at reagere på information. Derfor bør man under pandemier fjerne regler, der unødigt tvinger/presser folk til at møde andre. Det kan fx gælde mødepligter på uddannelsesinstitutioner, samtaler med kommunen osv. I Sverige fjernede de fx – meget klogt – midlertidigt egenbetalingen af første sygedag, hvilket ganske givet har reduceret smittespredningen, fordi folk ikke følte sig presset til at tage på arbejde.

Og så kan staten selvfølgelig supplere civilsamfundet, når gevinsterne klart overstiger skadesvirkningerne. Det kan fx være i forhold til at regulere supersprederevents, når man er over et givent smitteniveau. Fx ved at lukke barer osv., når mere end X ud af 1.000 personer (mellem 18 og 35 år) er smittede.

Det er indiskutabelt, at statens nedlukning har medført store omkostninger for borgerne. Om der også har været en positiv effekt ift. at begrænse smittespredningen, er mere tvivlsomt, da det i høj grad er vores individuelle adfærd, der har virket. Det bedste svar på både fremtidige pandemier og den kommende vinter-bølge af corona er derfor sandsynligvis, at vi i langt højere grad overlader ansvaret for håndteringen af pandemien til civilsamfundet, og at statens rolle i højere grad bliver støttende end regulerende.

PS: Indlægget er tidligere bragt i Politiken under rubrikken "Drop fejringen af Mette Frederiksen:Nedlukningen skadede mere, end den gavnede". Rubrikken er oftest en form for forhandling mellem afsender og avis. Dette indlæg samme overskrift som min kronik, da jeg sendte den ind. Jeg står dog 100%ved rubrikken i Politiken.