Rules vs. discretion – om optimalitet og frihed

Da Kydland og Prescott (1977) opfandt begrebet om en tidskonsistent økonomisk politik, afgjorde de en gammel diskussion om, hvorvidt det er optimalt, at den økonomiske politik føres diskretionært eller er bundet af en regel, men oprindelig handlede den diskussion ikke om kun om optimalitet, men også om frihed.

Optimalitet

Friedmans (1959) k-procent regel er nok et af de kendteste eksempler på en politikregel, og den gik ud på, at pengemængden skulle vokse med en konstant vækstrate per uge, måned og år.

I mange år var det opfattelsen, at k-procent reglen ville være en diskretionær økonomisk politik underlegen, idet diskretion giver den pengepolitiske myndighed mulighed for at vælge både at følge en k-procent regel pg at afvige fra den, hvis det skulle vise sig optimalt. Logikken er uangribelig på sin egen præmis: At de private agenter danner bagudskuende forventninger, men hvis de private agenter har rationelle forventninger til den fremtidige økonomiske politik, så holder konklusionen ikke.

Lad der være givet en rationel og fremadskuende politisk beslutningstager, der vælger en plan for den økonomiske politik over en uendelig tidshorisont. Kydland and Prescott (1977) viste, at hvis optimerende politikere fik diskretionære beføjelser til at ændre sin plan på et senere tidspunkt, så vil den almindeligvis gøre det. Og det har intet at gøre med, at politikere og privat sektor skulle have forskellige mål eller med fremkomsten af ny information. Det hænger simpelthen sammen med de restriktioner, som den private sektors adfærd lægger på den politiske beslutningstager.

Såfremt politikerne er ude af stand til at forpligtige sig til en fremtidig politik, vil de stå over for et troværdighedsproblem, fordi de private aktører vil indse, at den fremtidige politik ikke nødvendigvis vil være lig med den annoncerede, hvilket igen vil få den private sektor til at ændre adfærd. Økonomisk politik lider under et tidskonsistensproblem, der ikke kan studeres som et optimalt kontrolproblem som i Theil-Tinbergen traditionen, men må analyseres som et dynamisk spil, og resultatet er en rationel forventnings-ligevægt, der er suboptimal.

Frihed

Alt det er velkendt, men spørgsmålet om regler eller diskretion i tilrettelæggelsen af den økonomiske politik har en lang historie, og den handlede oprindelig ikke kun om optimalitet, men også om frihed.

I en indflydelsesrig artikel om "Rules versus authorities in monetary policy" foreslog Henry Simons (1936), at der skulle indføres bindende juridiske regler for pengepolitikken, fordi "the liberal creed demands the organization of our economic life largely through individual participation in a game with definite rules." Konkret foreslog han en regel med det mål at stabilisere prisniveauet.

Af samme grund argumenterede Milton Friedman (1962) for, at økonomisk politik bør føres under "the rule of law" og ikke overlades til enkeltindividers diskretionære beføjelser, fordi det resulterer i en stor koncentration af magt hos nogle enkelte personer, der kan true et frit samfund. Eksempelvis var en fejlslagen pengepolitik årsagen til, at depressionen i 1930erne blev så dyb og så langvarig, og ethvert system, der giver nogle få mænd så stor magt, at de kan forårsage så store økonomiske tab, er et dårligt system. Friedman ønsker derfor en "government of law instead of men". Udfordringen består i at skabe nogle institutionelle rammer, der giver regeringen ansvar for pengevæsenet, og samtidig begrænser mulighederne for at udnytte denne magt på måder, der kan true et frit samfund.

Ideen om regler i pengepolitikken går i virkeligheden helt tilbage til den engelske ”Currency School”, der i begyndelsen af det 19. århundrede argumenterede for, at pengeudstedelsen alene skulle variere med Bank of Englands guldbeholdning – ”the currency principle”. Guldstandarden fungerede som en pengepolitisk regel, og fortalere for guldstandardenm som von Mises (1953, kap. 21-23), opfatter guldstandarden som en regel, der binder politikerne, og at målet er at undgå en udhuling af pengenes købekraft:

”It is impossible to grasp the meaning of the idea of sound money if one does not realize that it was devised as an instrument for the protection of civil liberties against despotic inroads on the part of governments. Ideologically it belongs in the same class with political constitutions and bills of rights. (…) The postulate of sound money was first brought up as a response to the princely practice of debasing the coinage. It was later carefully elaborated and perfected in the age which - through the experience of the American Continental Currency, the paper money of the French Revolution and the British Restriction period - had learned what a government can do to a nation's currency system.” (…) “Sound money still means to-day what it meant in the nineteenth century: the gold standard.”

F.A. von Hayek er nok den fremmeste fortaler for, at økonomisk politik skal føres efter the rule of law, og for Hayek udgør the rule of law det vigtigste værn om individualismen:

”Nothing distinguishes more clearly conditions in a free country from those in a country under arbitrary government than the observance in the former of the great principles known as the Rule of Law. Stripped of all technicalities this means that government in all its actions is bound by rule fixed and announced beforehand (…) under the Rule of Law the government is prevented from stultifying individual efforts by ad hoc action,” Hayek (1944, 75-6).

Rule of law betyder altså for Hayek, at politikere skal regere i overensstemmelse med allerede eksisterende og kendte regler eller love, og loven skal bestå af upersonlige og universelle retfærdighedsregler, der fastlægger nogle rammer inden for hvilke, borgerne kan forfølge deres egne mål. Den private ejendomsret er en sådan generel regel. Det er altså ikke politikernes opgave (andet end undtagelsesvist) at lovgive på ny, for hvis lovgivningen blot bliver et instrument for en diskretionær (økonomisk) politik, så er der tale om ”rule by law” og ikke ”rule of law”, hvilket er noget ganske andet.

Økonomisk liberalisme

Det er måske ikke indlysende, at der skulle være en indre sammenhæng mellem optimalitet og frihed, også når det gælder spørgsmålet om diskretion vs. regler i den økonomiske politik, men anskuet ud fra en liberal synsvinkel er det ikke overraskende, at det nu også viser sig, at liberale økonomers anbefalinger om at binde politikere med regler for at hindre dem i at begå økonomiske ulykker, der truer friheden, også resulterer i et økonomisk optimalt resultat.

Litteratur

Friedman, Milton (1948). "A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability," The American Economic Review XXXVIII, 245-64.

Friedman, M. (1959): A Program for Monetary Stability. N.Y.

Friedman, Milton (1962). Capitalism and Freedom. Chicago.

Hayek, F.A. von (1944): The Road to Serfdom. London 2001.

Kydland, Finn E. and Edward C. Prescott (1977). "Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans," Journal of Political Economy 85.

Mises, L.v. (1953): The Theory of Money and Credit. 5^th ed. Liberty Fund 1981.

Simons, Henry (1936). "Rules versus Authorities in Monetary Policy," Journal of Political Economy 44, 1-30.