Lavere dagpenge og dårligere beskæftigelsesindsats kan mindske beskæftigelsen

Kombinationen af høje overførsler og høje krav til ledige har sikret lav ledighed, høj fleksibilitet og høj lighed på det danske arbejdsmarked. De seneste år er dagpengene forringet, og VLAK-regeringen besluttede at skære markant i den aktive beskæftigelsesindsats. Det risikerer at gå ud over fleksibiliteten, indkomstsikkerheden, ligheden og muligvis også beskæftigelsen i Danmark.

Inden for den økonomiske teori hører man ofte, at et lavt dagpengeniveau får flere i arbejde, fordi dagpenge medfører en ”sovepudeeffekt”. Argumentet er, at hvis man øger indkomstforskellen mellem arbejdere og arbejdsløse, så er de arbejdsløse nødt til at stille lavere krav til de jobs, de søger. Dermed kan arbejdsgiverne tilbyde lavere lønninger og slå flere jobs op.

Den effekt finder man ganske rigtigt i mikrostudier, men det er faktisk tvivlsomt, om den også påvirker beskæftigelsen på makroniveau. Der er tilsyneladende et ”makro-puzzle” – en uoverensstemmelse mellem de mikroestimater, der ofte bliver fremhævet, og de sammenhænge, vi kan se på aggregeret niveau.

Faktisk finder nyere tværlandeanalyser en positiv sammenhæng mellem beskæftigelsen og dagpengenes dækningsgrad. I lande, hvor dagpengene udgør en forholdsvis stor del af den lønnen, er der typisk også en relativt høj beskæftigelse. Det viser Howell m.fl. (2007 og 2009), som også tester kausaliteten mellem ledigheden og den gennemsnitlige dækningsgrad i en række lande, bl.a. Danmark. Testene afviser, at en lavere dækningsgrad giver færre arbejdsløse.

Det ser vi heller ikke en tendens til, når vi opstiller helt simple krydsplots med dækningsgraden over for beskæftigelsen eller afgangssandsynligheden fra ledighed. Det har vi gjort i de to figurer herunder. Også på de helt simple korrelationer ser der snarere ud til at være en sammenhæng mellem høje dagpenge og høj beskæftigelse, om end forklaringskraften er temmelig lav.

Problemet med tværlandestudier er, at det er svært at kontrollere for alle relevante forskelle. Derfor har tværlandestudier ofte vanskeligt ved at isolere effekten af dagpengesatsen fuldstændigt fra effekten af baggrundsforhold og fra effekten af andre beskæftigelsesindsatser

Hvis vi ser på mikrostudier, så er der som sagt en overvægt af internationale studier, der finder, at lavere dagpengesatser får ledige til at finde et job hurtigere. Men hvor makrostudier har svært ved at rense tilstrækkeligt for andre forhold, har mikrostudier en tendens til at rense for meget. Dagpengesatsen kan nemlig påvirke beskæftigelsen af mange forskellige kanaler. Hvis man vil bruge mikroestimater til at opregne effekten på den samlede beskæftigelse i landet, er man nødt til at konstruere en korrekt model med korrekte mikroestimater for alle de relevante effekter.

Finansministeriets og Beskæftigelsesministeriets dagpengemodel er den model, som ministerierne bruger til at opregne dagpengenes samlede effekt på beskæftigelsen fra mikroestimerede effekter. Men ministerierne gør nogle ret grove antagelser om sammenhængen mellem dagpengene og beskæftigelsen. Ministerierne viser fx, at lavere dagpenge ikke kun får flere ledige i job, men også skubber flere ledige over på andre ydelser og/eller helt ud af arbejdsstyrken – de to effekter er cirka lige store. Ikke desto mindre antager ministerierne i dagpengemodellen, at lavere dagpenge ikke mindsker arbejdsstyrken

Ministerierne antager også – på et meget tyndt grundlag – at lavere dagpenge får lønmodtagere til at gøre mere for at undgå en fyring. Men de inkluderer fx ikke en tilbagefaldseffekt, hvor ledige, der presses til at vente kortere tid på et godt jobtilbud, hurtigere mister deres job igen. Den effekt har fx Tatsiramos (2014) peget på. Endelig vil der på langt sigt være en effekt af ringere dagpengebeskyttelse på lønmodtagernes krav om andre typer jobbeskyttelse og dermed på arbejdsmarkedets fleksibilitet. Den effekt er heller ikke med i ministeriernes dagpengemodel. Den er ellers vigtig i et land som Danmark, hvor mange bruger dagpengesystemet mere som en kort mellemstation mellem jobs end som en forsikring mod lange ledighedsperioder.

Så selvom lavere dagpenge ifølge internationale mikrostudier får ledige hurtigere i job, så er dagpengenes effekt på den samlede beskæftigelse usikker.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik holder de ledige til ilden

Når man skal finde dagpengedækningens effekt på beskæftigelsen i Danmark, er det også vigtigt at tage højde for, at vi kombinerer dagpengene med tiltag, hvor det offentlige har aktivt fat i de arbejdsløse. Dagpengene kaldes ”den passive arbejdsmarkedspolitik”, mens andre tiltag kaldes ”aktive arbejdsmarkedspolitikker”. Det kan fx omfatte virksomhedspraktik, efteruddannelse og opsyn med de lediges søgeaktivitet. Hvis man bruger fx rådighedskrav og aktivering til at give de arbejdsløse et incitament til at søge jobs, så får de ikke nødvendigvis mere incitament til at søge, ved at man også straffer dem økonomisk med en lav dagpengesats. Således finder fx OECD og VIVE evidens for, at en aktiv beskæftigelsesindsats mindsker sovepudeeffekten af højere dagpenge.

Virkningen af aktive og passive arbejdsmarkedspolitikker afhænger altså af hinanden. Derfor er OECD gået over til en mere systembaseret og deskriptiv tilgang, når de sammenligner arbejdsmarkedspolitikken på tværs af lande. I deres nyere rapporter om arbejdsmarkedet, sammenligner OECD et bredt udvalg af arbejdsmarkedspolitikker i de enkelte lande med et bredt udvalg af outcomes. De peger også på, at beskæftigelsen er højere i lande, hvor arbejderne har en høj indkomstsikkerhed over for ledighed.

Aktive beskæftigelsesindsatser har dog andre positive effekter end blot at mindske sovepudeeffekten af dagpenge. Effekten af aktive indsatser afhænger selvfølgelig af det konkrete tiltag, og der findes også indsatser med lille eller negativ effekt. Men mange aktive beskæftigelsesindsatser har en positiv jobeffekt. Derudover er aktive arbejdsmarkedspolitikker med til at øge indkomstligheden og jobomsætningen, fordi de dels vedligeholder og udbygger de arbejdsløses kompetencer, dels hjælper folk i job uden at presse de laveste lønninger ned.

Kombinationen af en høj indkomstsikkerhed for dagpengesikrede og en stærk aktiv beskæftigelsespolitik har således været med til at sikre høj beskæftigelse, høj lighed og høj fleksibilitet i Danmark.

Derfor er det den helt forkerte vej at gå, når dagpengene i disse år bliver udhulet, og den aktive beskæftigelsesindsats står med iværksætteraftalen mellem VLAK, R og DF til at blive beskåret kraftigt. Det kan sikkert spare offentlige midler, men konsekvensen vil være højere ulighed, lavere fleksibilitet og muligvis også lavere beskæftigelse og velstand.

Af senioranalytiker Jon Nielsen og cheføkonom Erik Bjørsted, Arbejderbevægelses Erhvervsråd.