Hvor stort er Danmarks holdbarhedsproblem?

Det centrale tal i debatten om Danmarks langsigtede finanspolitiske udfordringer har traditionelt været holdbarhedsindikatoren, som måler hvor stor en permanent forbedring af den offentlige saldo der skal til før regeringen overholder sin intertemporale budgetrestriktion. Her har vi et godt eksempel på en ligning fra den økonomiske videnskab (budgetrestriktionen som er udledt i diverse makroøkonomiske lærebøger) som er gået hen og direkte blevet et centralt omdrejningspunkt for den faktisk førte finanspolitik. Siden systemet med længerevarende finanspolitiske planer blev indført i Danmark med den oprindelige 2010-plan fra 2000, har der nemlig ligget en holdbarhedsberegning til grund for planerne. I sådan en beregning skal man fremskrive alle offentlige indtægts- og udgiftsposter i princippet i al fremtid.

Der kan skrives tykke bøger med diskussioner om de antagelser der lægges til grund for de forskellige holdbarhedsberegninger der foretages i praksis herhjemme. Forskellige institutioner er i tidens løb kommet med ret forskellige bud på størrelsen af holdbarhedsproblemet, både i forhold til hinanden og i forhold til egne tidligere vurderinger. Ændringerne opstår både som følge af nye tiltag i den økonomiske politik, på grund af nye data og tekniske fremskrivningsmetoder, og som følge af at de ansvarlige for fremskrivningerne ved visse lejligheder har skiftet fremskrivningsprincipper.

Det er dermed også selvindlysende at usikkerheden er overordentlig vigtig. Som vismændene tidligere har formuleret det: ” Det er nødvendigt at understrege, at der er meget stor usikkerhed forbundet med at lave fremskrivninger af mulige forløb adskillige årtier frem i tiden, og usikkerheden stiger i takt med tidshorisonten. Mange af de vigtige faktorer, som indgår i beregningerne, vil givetvis udvikle sig anderledes end forudsat her. Det bør derfor naturligt stemme sindet til ydmyghed, når man beskæftiger sig med disse spørgsmål. Fremskrivningen … kan derfor ikke ses som en egentlig prognose, men mere som en konsekvensberegning af, hvordan økonomien kan udvikle sig under de givne forudsætninger. Den bygger dog på, hvad man kan betragte som et bud på centrale skøn for forskellige udviklingstendenser baseret på den viden, vi har i dag.”

Ser man på situationen lige nu, er der dog umiddelbart ret stor enighed blandt i hvert fald regeringen og vismændene om det centrale niveau for holdbarhedsproblemets størrelse. I regeringens 2020-plan fra april blev holdbarhedsproblemet opgjort til 0,4 pct. af BNP eller 7 mia. kr. årligt. I den seneste vismandsrapport fra maj beregnedes et holdbarhedsproblem på ½ pct. af BNP eller 9 mia. kr. årligt. Begge tal er eksklusive de senere aftaler om ændret tilbagetrækning mv., som vurderes at gøre økonomien overholdbar hvis de indbringer den forventede gevinst.

En pudsig ting ved de to vurderinger er imidlertid at de er baseret på vidt forskellige antagelser om hvor længe den udhuling af skatteindtægterne som er et resultat af skattestoppets såkaldte nominalprincip, varer ved. Hos vismændene laves holdbarhedsberegningen under forudsætning af at nominalprincippet fortsætter evigt (hvilket i de konkrete beregninger vil sige indtil 2100). Det sker ud fra den betragtning at det en holdbarhedsberegning skal måle, er konsekvenserne af at videreføre den nuværende finanspolitik uændret fremover. Den skal altså svare på spørgsmålet: ”Kan vi fortsætte i al fremtid med at føre den samme politik som vi fører i dag, eller hvor stor en justering skal der til før dette vil være muligt?” Og nominalprincippet må i høj grad siges at være en del af den nuværende økonomiske politik som både regering og det meste af oppositionen er enige om at ville fortsætte. Alligevel ignoreres denne udhuling af de offentlige indtægter efter 2020 i finansministeriets beregninger (som altså til gengæld er mere pessimistiske mht. forskellige andre, mere tekniske antagelser).

Provenutabet ved at opretholde nominalprincippet kommer naturligvis til at se markant mindre ud når man ignorerer de omkostninger der ligger længere end 10 år frem i tiden, i modsætning til de principper man følger på andre områder. Hvis man overførte dette princip til andre udvalgte områder, ville man ved at undtage dem fra de almindelige fremskrivningsprincipper kunne få præcis det holdbarhedstal man gerne ville have, men beregningen ville blive tilsvarende mindre informativ. Indikatoren ville så ikke vise det virkelige omfang af udfordringerne.

I den seneste vismandsrapport ville det ifølge en DREAM-beregning forbedre holdbarhedsindikatoren med 1,3 pct. af BNP eller 25 mia. kr. iberegnet diverse afledte effekter hvis nominalprincippet blev ophævet allerede fra næste år. Med vismændenes antagelser i øvrigt vil ophævelsen altså være nok til at gøre finanspolitikken mere end holdbar (men dog ikke nok til at forhindre stigende budgetunderskud i en årrække). Tilsvarende vil holdbarhedsproblemet i regeringens beregninger være væsentligt større end det officielt udmeldte tal hvis man faktisk indregner konsekvenserne af at fortsætte den gældende politik, også hvad det nuværende skattestop angår, efter 2020.

Både de nævnte 7 og de 9 mia. kr. årligt er i øvrigt meget langt fra det tal som lige nu står som det centrale fokuspunkt i debatten om udfordringerne, nemlig 47 mia. kr. - men det er en anden historie. Den drejer sig bl.a. om at holdbarhed er en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse for at vores finanspolitik i det hele taget vil virke grundlæggende sund og troværdig fremover.

    Kommentarer

  • jesper jespersen: Kære Poul, 'Finanspolitisk holdbarhed' baseret på en beregning, der rækker ud til 2100 med en generel ligevægtsmodel? Uanset vismændenes understregning af den - for nu at sige det mildt - betydelige usikkerhed, der knytter sig til en sådan beregning, så er det foruroligende, at beregningen overhovedet har været inddraget i de politiske forhandlinger. Her har vi som fagøkonomer svigtet. At give politikerne et argument for at føre en økonomisk politik på grundlag af en beregning, hvorom det gælder at her kan der ikke siges noget på et videnskabeligt grundlag. (Malene Wind kommer jo næsten til at ligne et dydsmønster, sammenlignet med en økonom, der rådgiver på baggrund af en beregning frem til 2100 baseret på en generel ligevægtsmodel og 'alt andet lige'. Hermed har jeg ikke sagt, at beregningen af finanspolitisk holdbar og for den sags skyld også brugen af en generel ligevægts ikke kan være nyttig med et pædagogisk sigte. Brug af modeller er jo enhver økonoms hædersmærke, ligesom beregning af veldefinerede begreber.

    Men kæden hopper af, hvis man foregiver, at en sådan beregning har noget med virkeligheden at gøre - endsige at den økonomiske politik bør tilrettelægges på basis heraf. I så fald taler økonomen enten mod bedre vidende eller på baggrund af manglende viden.

    Et er et hypotetisk laboratorieforsøg, noget ganske andet er et kvalificeret udsagn om virkeligheden. Det er en alvorlig sag, når disse to forhold forveksles endsige gøres identiske.

    Heldigvis er faget videnskabsteori indført på polit-studiet, hvilket giver mulighed for at rette op på denne alvorlige metodiske misforståelse.

    Jeg tør næste ikke bringe endnu et Keynes citat; men brug af modeller kræver en vis omtanke - ligesom et hvert andet værktøj skal det være tilpasset og afpasset den givne problemstilling:

    'Progress in economics consists almost entirely in a progressive improvement in the choice of model. The grave fault of the later classical school, exemplified by Pigou, has been to overwork a too simple or out-of-date model. Economics is a science of thinking in terms of models joined to the art of choosing models which are relevant to the contemporary world. CWK, XIV: 300).

    Med venlig hilsen

    Jesper

    9 år siden

  • Kære Jesper:

    Din centrale sætning:

    "Et er et hypotetisk laboratorieforsøg, noget ganske andet er et kvalificeret udsagn om virkeligheden. Det er en alvorlig sag, når disse to forhold forveksles endsige gøres identiske."

    er set helt isoleret vel nærmest lidt banal. Men set i sammenhængen synes jeg, den bliver lidt uklar. Jeg er meget sikker på at, et "kvalificeret udsagn om virkeligheden" altid vil være betinget af ens opfattelse af "kvalificeret". Dér mener Poul vel, at hans udsagn er "kvalificerede", da de er betinget på, hvad hans model siger. Og det er en model, som han finder siger noget om virkeligheden. Og man kan så diskutere udsagnet og dets betingelser, og hvor meget "noget" er (eller om det er "nul" som du vel mener?). Så jeg har svært ved at se, hvor der egentlig er optræk til en metodisk misforståelse?

    Hvad kan du sige af "kvalificeret" i denne sammenhæng (og blive mere seriøs end du tilsyneladende finder Marlene har været)? Det vil være mere spændende end flere Keynes citater (selvom de, indrømmet, ofte er god læsning).

    Bedste hilsner, Henrik

    9 år siden

  • Kære Jesper,

    ud over at tilslutte mig Henriks udmærkede kommentar vil jeg gerne rette en vigtig detalje. Af en eller anden grund spreder du det indtryk i debatten at regeringen bruger DREAM som grundlag for sine holdbarhedsberegninger og øvrige forslag. Nu er DREAM en nyttig model på mange måder, men det er at gøre den for meget ære: Regeringens grundlæggende holdbarhedsberegninger, som blogindlægget refererer, er ikke baseret på DREAM eller for den sags skyld nogen anden anvendt generel ligevægtsmodel, men en mere mekanisk fremskrivning af offentlige budgetposter og andre vigtige makroøkonomiske variable ud fra bestemte beregningstekniske antagelser.

    De to forskellige holdbarhedsberegninger, som blogindlægget beskriver, har dermed hver sin beregningsmæssige tilgang. Vismændene bruger den overlappende generationsmodel DREAM som eksplicit bygger på en række af de standard-antagelser om langsigtsdynamik som er gængse i moderne makroøkonomi. Regeringens fremskrivninger anvender som sagt en enklere tilgang. Der er fordele og ulemper ved begge metoder, men det seneste tiårs erfaringer har i øvrigt demonstreret at spørgsmålet om hvorvidt man lige bruger en ”rigtig” AGL-model eller et simplere system til de lange fremskrivninger, i de fleste tilfælde faktisk ikke er så afgørende for resultaterne. Selvom en AGL-model i nogle tilfælde kan bibringe ekstra indsigt om nogle forventelige adfærdsreaktioner, er den økonomiske betydning af f.eks. demografiske ændringer normalt ikke voldsomt forskellige i den ene hhv. den anden tilgang. I alle tilfælde er det skudt forbi at fokusere så voldsomt på modeltypen generelle ligevægtsmodeller hvis det specifikt er regeringens beregninger og økonomiske politik man vil kritisere.

    Samtidig er jeg ret overrasket over at læse din voldsomme modstand mod at man i den økonomiske politik skal tage hensyn til beregninger der går langt frem i tiden. Præcis hvor meget vægt man skal lægge på sådanne beregninger kan altid diskuteres. Men det er ret oplagt for mig at når vi kan se at beslutninger vi tager i de kommende år med en vis sandsynlighed kan få væsentlige konsekvenser for fremtidige generationer, bør vi ikke ignorere disse problemstillinger, heller ikke selvom vi ikke kan forudsige den fremtidige situation præcist. Det anser jeg egentlig for at være ret ukontroversielt for økonomer. Den samme tankegang kan genfindes mange andre steder, fx i miljøøkonomien.

    På mit skrivebord ligger således en bog der netop hedder ”Miljøøkonomi”. Den har mange interessante betragtninger om hvordan man skal håndtere beslutninger der kan få konsekvenser langt ude i fremtiden. Forfatteren er ret kritisk over for at finansministeriet diskonterer fremtiden så forhold om 40 år ikke ”overhovedet øver nogen nævneværdig indflydelse på nutidsværdien og dermed på de beslutninger, der træffes i dag... Der er al mulig grund til at advare mod denne nedvurdering af fremtiden”. Bogen fortsætter med at konstatere at vi sidder ”i suppedasen i dag; for i 1950 synede miljøudgifter i 1990 bagatelagtig, det lå jo fyrre år ude i fremtiden. I mellemtiden er fremtiden bare blevet til nutid, hvor vi (børn og børnebørn) skal leve med og betale af på fortidens undladelsessynder”. Samme forfatter opfatter det også som ”grotesk” at nutidsværdien af en formodet miljøomkostning som indkapsling af et udbrændt atomkraftværk om 100 år ikke har den store betydning for beslutningen om at bygge det i dag.

    Et andet sted bringer forfatteren et diagram med en beregning af ozonnedbrydende stoffer i atmosfæren fra 1960 til 2100 under forskellige antagelser. Her påpeges det problematiske i at tidligere udledninger medfører at det vil tage mere end 50 år inden man når ned på et rimeligt niveau. Bogen lægger også stor vægt på at vi skal tage drivhusproblemerne alvorligt, selvom de værste konsekvenser heraf jo først vil materialisere sig langt ude i fremtiden. Det er ikke fordi forfatteren er uvidende om at vores viden om de præcise konsekvenser af drivhuseffekten og mange andre potentielle forureningsproblemer faktisk er meget usikre. Det fremhæves netop, men som han fornuftigt konstaterer, er der det vigtige forsigtighedsprincip som tilsiger at usikkerheden bør komme naturen og kommende generationer til gode. Usikkerheden kan dermed ikke bruges som argument for at vi blot skal ignorere potentielt store problemer i den fjernere fremtid.

    Bogens forfatter hedder i øvrigt Jesper Jespersen.

    9 år siden

  • Lukaz A.: Kan det blive bedre, eller var det et "knock out"?

    9 år siden

Partnervirksomheder

Stort tak til alle virksomheder i ALT ANDET LIGEs partnerprogram. Hør mere om programmet, skriv til partner@altandetlige.dk