Hvor vigtige er budgetunderskud egentlig – og hvorfor?

Dengang jeg læste økonomi, startede forelæseren en morgen en time med at spørge hele holdet om de mente at det var muligt for et land at køre med et permanent underskud på den offentlige saldo år ud og år ind i al fremtid, uden at det ville ende helt galt på et tidspunkt (f.eks. med en statsbankerot). Omkring halvdelen af studenterne brugte deres umiddelbare intuition og sagde nej. Den anden halvdel havde læst og tænkt over dagens tekst og svarede ja, og det sidste var da også det rigtige svar: I en økonomi med positiv vækst kan man godt have en levedygtig og holdbar økonomi med et permanent budgetunderskud. Ja, faktisk er det dét der nødvendigvis vil være tilfældet i en økonomi der befinder sig i en steady state med både positiv BNP-vækst og statsgæld.

Jeg bliver somme tider mindet om den oplevelse når jeg hører dagens debat om gæld og offentlige underskud, som ofteforegår på et ret overfladisk niveau. Mange lyder som om de opfatter det som selvindlysende at (langvarige) underskud er en uansvarlig form for økonomisk politik. Det er sjældent at man hører en økonom komme til orde med en mere nuanceret redegørelse for hvad økonomisk videnskab egentlig siger om betimeligheden af offentlige underskud i forskellige situationer. Højst bliver det påpeget at der i nogle konjunktursituationer kan være en pointe i en finanspolitisk lempelse. Den økonomiske litteratur identificerer imidlertid også andre situationer hvor underskud kan være berettigede. Står man over for et midlertidigt udgiftskrævende demografisk stød (som godt kan vare i flere årtier), kan der f.eks. være en fordel ved at tage tilpasningen ved et udsving i gælden i stedet for et udsving i skatterne, fordi det sidste ville kræve nogle midlertidigt høje marginalskatter med tilhørende store forvridninger.

Nogle af de grundlæggende problemstillinger er udmærket beskrevet af Laurence Ball og Gregory Mankiw i dette papir. I en simpel langsigtet 1. årsprøves makromodel vil en stigning i det offentlige forbrug finansieret ved gældsoptagelse og dermed et budgetunderskud reducere den nationale opsparing og give en lavere formue på lang sigt. Det vigtige resultat heraf er en omfordeling af forbrugsmulighederne. Manøvren skaber både vindere og tabere og kan altså, som forfatterne anfører, ses som et nulsumsspil: De nutidige generationer vinder i form af højere forbrugsmuligheder, mens nogle fremtidige vil tabe. Der kan også være nogle afledte effekter i form af ændringer i faktorpriser (dvs. pekuniære eksternaliteter), men under simple antagelser vil disse nette ud. Om omfordelingen så er ønskelig eller ej, er et dybt spørgsmål som afhænger af præferencerne for generationsfordeling i det hele taget og dermed også af hvor ønskværdig man opfatter den oprindelige implictte udvikling i generationernes forbrugsmuligheder. Som Ball og Mankiw noterer, er dette et normativt spørgsmål som kræver vurderinger der er mere filosofiske end økonomiske, og de undrer sig derfor over at mange økonomer uden videre med stor selvsikkerhed utvetydigt fordømmer budgetunderskud.

Artiklen fortsætter med at diskutere udvidelser der kan kvalificere dette resultat. Den konkluderer at hvis hovedeffekten af underskud er moderate omfordelinger mellem generationer og befolkningsgrupper, bør de måske ikke være af central betydning for beslutningstagerne. Den vigtigste grund til at være bekymret for budgetunderskud er frygten for at de kan vokse sig så store og ukontrollable at det ender med en hård landing hvor investorerne pludselig mister tilliden til statsobligationerne. Det er den situation vi – i forskellige grader – ser i nogle europæiske lande i dag. Og det er oplagt også det der er baggrunden for meget af den bekymring der i dag er over for underskud. Det næste væsentlige spørgsmål er derfor: Hvor tæt er sammenhængen mellem underskud og fremtidige finansieringsproblemer, og hvornår bliver gældsætningen så stor at den bliver et reelt problem for troværdigheden af et lands finanspolitik?

Her er det nyttigt at se på den indsigt som voksede frem siden især 1990’erne om finanspolitisk holdbarhed. Et udmærket udgangspunkt er et andet NBER-papir, nemlig Kotlikoffs “From Deficit Delusion To The Fiscal Balance Rule: Looking For An Economically Meaningful Way To Assess Fiscal Policy”. Her er en af pointerne at officielt opgjorte budgetunderskud faktisk kan være dybt misvisende! Forfatterne viser et konkret eksempel på en omfordeling af forbrugsmuligheder mellem generationer, som regeringen efter behag kan gennemføre ved enten et køre med et balanceret budget, et overskud eller et underskud, afhængigt af hvilken officiel betegnelse man giver de forskellige operationer (skat, indkomstoverførsler eller låntagning/tilbagebetaling). Saldoens fortegn giver altså ikke nødvendigvis noget reelt billede af hvordan det står til med de samlede intergenerationelle transfereringer – og, kan man tilføje, finanspolitikkens holdbarhed.

Netop det faktum at den øjeblikkelige saldo og gæld siger meget lidt om hvor godt et lands finanser er rustede til at imødegå fremtidige udfordringer, har ført frem til udviklingen af holdbarhedsindikatorer. Flere og flere lande lægger resurser i at forsøge at måle den langsigtede holdbarhed så præcist som muligt. I sådanne beregninger lægger man vægt på den formodede fremtidige udvikling i de offentlige indtægter og udgifter, ud fra en betragtning om at det der i sidste ende betyder noget, er om et land vil kunne overholde sin intertemporale budgetrestriktion. Og det er netop dette som en holdbarhedsindikator måler.

Givet at et land sørger for at finanspolitikken er holdbar, kan man derfor spørge om der så er nogen yderligere grund til selvstændigt at tage hensyn til størrelser som saldo og gæld. Det mener mange økonomer at der godt kan være alligevel. Hvis finansmarkederne er dårligt informerede om den sandsynlige fremtidige udvikling i landets offentlige finanser, eller de bare styres af irrationelle psykologiske mekanismer, kan det være at de alligevel tillægger mere simple mål som f.eks. gældens størrelse selvstændig vægt. Så kan selv et land som har nogle midlertidige ubalancer, men faktisk udmærket styr på den langsigtede balance, få problemer med finansiering af sin statsgæld. Det virkelig interessante er hvad man kan sige om sandsynligheden for sådan en hændelse, og ved hvilke tærskelværdier for gælden der bliver en seriøs risiko. Det er der indtil videre ikke nogen særlig afklaring af. Selvom det er et ganske vigtigt spørgsmål for et land som Danmark.