Skatteforvridningsfaktoren skrumper

Finansministeriet har i relativ ubemærkethed sendt en ny udgave af sin Vejledning i samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger på gaden. Det er ellers en begivenhed af de sjældne – den tidligere udgave som den afløser, var fra 1999. Der er flere væsentlige ændringer i den nye publikation, som er en håndbog i hvordan man bør lave cost-benefit-analyser i det offentlige.

En enkelt ændring, en kraftig forhøjelse af den monetære værdi man anvender for et menneskeliv i sådanne beregninger – den såkaldte værdi af et statistisk liv – fra 18 til 32 mio. kr., har tiltrukket lidt medieomtale. En anden væsentlig ændring man kan læse i den nye vejledning, er at størrelsen af den skatteforvridning man typisk vil medregne i skattefinansierede projekter, er blevet halveret fra 20 til 10 pct. Eller med andre ord er den såkaldte skatteforvridningsfaktor nedsat fra 1,2 til 1,1. Tager man denne ændring for pålydende, opfattes den ”typiske” danske beskatning altså nu kun som halvt så forvridende som tidligere.

Skatteforvridningsfaktoren har været genstand for en vis debat i fagøkonomiske kredse de seneste år, ikke mindst herhjemme. Det har i mange år været god latin at man ved vurderingen af offentlige projekter i cost-benefit-analyser skulle indregne en meromkostning som følge af at finansieringen af projektet vil kræve højere skatter. Argumentet er at finansieringen typisk i sig selv forvrider arbejdsudbuddet og evt. andre samfundsøkonomiske forhold. Denne forvridning bør derfor medregnes på omkostningssiden når alle samfundsmæssige gevinster og omkostninger ved at gennemføre et givet projekt skal vejes systematisk op mod hinanden – hvilket jo netop er det man forsøger at gøre i en cost-benefit-analyse. Denne konklusion kan betegnes som en modificeret Samuelson-regel (hvor den ”rene” eller oprindelige Samuelson-regel ikke medregner den ekstra skatteforvridningsfaktor, men blot siger at et offentligt gode bør produceres hvis summen af befolkningens betalingsviljer overstiger den direkte omkostning ved at fremstille godet).

Imidlertid har flere fagøkonomer der har beskæftiget sig med dette spørgsmål, sat spørgsmålstegn ved om den modificerede Samuelson-regel nu også er den rigtige tilgang. Det gælder således den amerikanske Harvard-økonom Louis Kaplow, der bl.a. har diskuteret sagen i en relativt lettilgængelig artikel i Journal of Economic Perspectives i 2004. Han tager udgangspunkt i at en regering jo principielt kunne vælge at finansiere den offentlige udgift med en lump-sumskat, som ikke ville medføre nogen forvridninger. Det ser man sjældent regeringer gøre i virkeligheden, og det begrundes normalt med at man mener at det fordelingsmæssigt er mere ønskværdigt at finansiere med f.eks. en proportional stigning i indkomstskatten. Man kan derfor argumentere for at de fordelingsmæssige konsekvenser af finansieringen også bør indgå eksplicit i den samlede cost-benefit-analyse eftersom de tydeligvis har en selvstændig værdi for beslutningstagerne. Traditionelle cost-benefit-beregninger er derfor mangelfulde fordi de ignorerer dette aspekt.

Skal en offentlig beslutningstager tage en rationel beslutning om et givet offentligt finansieret tiltag er velfærdsforbedrende eller ej, bør der generelt i virkeligheden indgå hele seks led i vurderingen: På finansieringssiden først den direkte omkostning for skatteyderne i form af det nødvendige opkrævede beløb, dernæst den afledte efficienseffekt, f.eks. en forvridning af arbejdsudbud, forbrugssammensætning, opsparingsbeslutning eller lign., og for det tredje de fordelingsmæssige konsekvenser af skatteopkrævningen. Og tilsvarende på udgiftssiden er der den direkte nytte for befolkningen af det påtænkte projekt (f.eks. udtrykt ved deres betalingsvilje), dernæst de afledte allokeringsmæssige konsekvenser heraf – for offentlige udgifter vil jo som bekendt også i mange tilfælde påvirke folks adfærd i form af arbejdsudbud eller andet – og endelig de fordelingsmæssige konsekvenser af de afholdte udgifter. Det vil således typisk være forskellige befolkningsgrupper der nyder godt af hhv. støtte til Det kongelige Teater og reparationer på Sallingsundbroen.

Kaplow går imidlertid et skridt videre og peger på at under visse forudsætninger vil fire af disse i alt seks led gå ud med hinanden, og man sidder tilbage med blot de to led som udgør den oprindelige Samuelson-regel: Personernes betalingsvilje for det påtænkte projekt overfor den direkte omkostning. Det er i sådan et tilfælde ikke nødvendigt - ja, faktisk direkte forkert – at inddrage en særlig skatteforvridningsfaktor eksplicit i regnestykket. Ukritisk brug af den modificerede Samuelson-betingelse vil i sådan en situation føre til et misvisende resultat.

Et eksempel på Kaplows tankegang kunne være udgifter til mere og bedre politi. Det vil tænkeligt først og fremmest være til gevinst for dem der har en høj indkomst, da de antagelig har mere ejendom der behøver beskyttelse. Hvis man antager at borgernes værdi af mere politi er proportional med deres indkomst, kan det være forvridningsfrit at finansiere bevillingen til politiet med en proportional indkomstskat. Indkomstskatten vil ganske vist i sig selv gøre det mindre attraktivt at arbejde, men den rationelle person vil indse at hans ejendom bliver bedre beskyttet som følge af den større politiindsats, og det gør det omvendt mere attraktivt at arbejde og tjene penge. De to effekter kan altså netop udligne hinanden - og vil gøre det ved det efficiente niveau for politibeskyttelse.

I 2012 offentliggjorde Claus Thustrup Kreiner og Nicolaj Verdelin en artikel i Scandinavian Journal of Economics der analyserede og generaliserede denne problemstilling, og det er især denne artikel der har ført til debat blandt økonomer herhjemme der beskæftiger sig med offentlige finanser og cost-benefit-analyser. Finansministeriets nye vejledning henviser også til denne artikel, men anfører at det kun sjældent vil være tilfældet at skattebetalingen vil hvile på netop de personer som får gavn af det offentlige tiltag. Det vil nemlig kræve at skattesatsen kan fastsættes individuelt for hver person. Derfor vil forvridningen ved skattefinansieringen ikke blive neutraliseret i det generelle tilfælde. I stedet anbefaler vejledningen at man eksplicit belyser fordelingsvirkningerne når man udfører samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger.

Når skatteforvridningsfaktoren alligevel er halveret i den nye vejledning, begrundes det derfor ikke med den aktuelle faglige diskussion, men med en nyberegning af de numeriske størrelser man mener bør indgå i regnestykket. Pudsigt nok runder ministeriet ifølge vejledningen tilsyneladende ned fra 1,164 til 1,1, uden at begrundelsen direkte fremgår af vejledningen. Men måske skyldes det en vurdering af at det traditionelle regnestykke ikke tager højde for at adfærdseffekterne af det offentlige projekt kan modvirke den negative adfærdseffekt fra skattefinansieringen.