Hvordan skal man beskatte kapital?

Når man kommer tilbage fra sommerferie, ligger der altid en hel bunke mails og venter på én, bl.a. med alerts om nye artikler og rapporter der er kommet i sommerens løb, som man så kan bruge noget tid på at kigge igennem og rydde op i. En af mine mails denne gang var en henvisning til den nyudkomne artikel How To Tax Capital i tidsskriftet Journal of Economic Surveys.

Oversigtsartikler er et fortrinligt og efficient redskab til at kunne følge udviklingen på et område uden at bruge for mange knappe tidsresurser. Af samme grund er dette tidsskrift et af de mere nyttige på min opmærksomhedsliste. Og emnet her er et som jeg altid har syntes var meget spændende: Beskatning af kapitalindkomst er både underbelyst i offentligheden, samfundsøkonomisk meget vigtig og indeholder en række komplekse problemstillinger der gør at det også har meget at byde på for økonomer der ønsker faglige udfordringer og intellektuel stimulering.

Når folk i almindelighed – og formodentlig også de fleste fagøkonomer – taler om indkomstskat, tænker man som regel kun på beskatningen af lønindkomsten, som man løbende kan læse på sin lønseddel. Men en væsentlig del (25-30 %) af de danske realindkomster er ikke arbejds-, men kapitalindkomster. Den måde disse beskattes på, er derfor meget vigtig for både de offentlige finanser, den samfundsøkonomiske effektivitet og befolkningens opfattelse af om den samlede beskatning er rimeligt indrettet.

Der er en lang række årsager til at kapitalindkomstbeskatning er mere kompliceret end arbejdsindkomstbeskatning:

• Kapitalindkomst er meget uensartet, idet den er sammensat af mange forskellige typer som renteindtægter, aktieudbytte, imputeret lejeværdi af egen bolig, egentlige indtægter fra udlejning og andet afkast fra egen virksomhed samt kapitalgevinster på både boliger, aktier og andre aktiver; samtidig beskattes disse indkomster nogle gange ikke blot hos den endelige ejer, men også hos mellemled som selskaber eller pensionskasser

• Den vigtigste forvridning er ikke af arbejdsudbuddet, men af opsparing og investeringer

• Modsat arbejdsindkomst kan kapitalindkomst også være negativ, og skattebehandlingen heraf kan være voldsomt vigtig, som rentefradragets betydning for den danske økonomiske udvikling er et godt eksempel på

• Kapitalindkomst kan opdeles i risikofrit investeringsafkast, risikopræmie og det der ofte benævnes overnormale afkast eller ren profit, og som man kan tænke på som en knaphedsrente. Distinktionen er vigtig fordi incitamenterne vil blive påvirket forskelligt, afhængigt af hvilke af disse elementer der reelt rammes af en given skat

• Inflation gør at man bør skelne mellem nominel og real kapitalindkomst, hvilket giver særlige udfordringer i et typisk nominelt skattesystem, som diskuteret her

• Nogle former for kapitalindkomst er meget mobile, hvorfor hensyn til udlandet spiller en særlig rolle her; det gælder ikke mindst selskabsbeskatningen

Jeg har tidligere her på bloggen bl.a. skrevet om særlige forhold i beskatningen af ejerboliger, selskaber, knaphedsrenter, jord og arv. Nok så vigtig er imidlertid den overordnede problemstilling om hvordan kapitalindkomst generelt bør beskattes i forhold til den anden hovedindkomstkilde, arbejdsindkomsten. Et system hvor (real) kapitalindkomst beskattes med samme satser som arbejdsindkomst, kan man kalde neutralt. Det er et naturligt benchmark som intuitivt vil opfattes som rimeligt af mange og kan være administrativt simpelt. Et andet benchmark er optimal beskatning, som en meget stor del af den empiriske og teoretiske faglitteratur, og derfor også oversigtsartiklen, beskæftiger sig med. Optimal beskatning, som i sidste ende går tilbage til Nobelpristageren James Mirrlees’ banebrydende forskning, handler om at finde den skattesats der skaber den bedste afvejning mellem fordelings- og efficienshensyn og vil altså inddrage både beslutningstagernes præferencer (i form af en samfundsvelfærdsfunktion) og viden om skattebasernes følsomhed mv. Da såvel fordelingen af arbejds- og kapitalindkomsterne som deres skattemæssige elasticiteter er forskellige, vil et optimalt skatteprincip naturligt føre til at de to indkomstformer bliver beskattet forskelligt. Typisk trækker fordelingshensyn i retning af at man vil ønske at beskatte kapitalindkomsten hårdere, da den er mere ulige fordelt, mens efficienshensyn ofte vil trække i retning af at beskatte kapitalindkomst lempeligere, da følsomheden i mange tilfælde ser ud til at være større her end for arbejdsindkomst.

Den samme diskussion mellem neutral og optimal beskatning findes i øvrigt imellem de enkelte delelementer i kapitalindkomstbeskatningen: Skal al kapitalindkomst beskattes ensartet, selvom både fordeling og følsomhed for de enkelte skattebaser tydeligvis er forskellig? Da de økonomiske vismænd sidste år gennemgik det danske kapitalindkomstskattesystem, kom de bl.a. frem til at den samlede effektive beskatning af real kapitalindkomst er noget lavere (ca. 25 %) end beskatningen af arbejdsindkomst. Nok så iøjnefaldende er det imidlertid at forskellige former beskattes meget forskelligt. Især er den effektive skat på afkastet fra ejerboliger meget lav, mens almindelige renteindtægter og -udgifter kan få en meget høj effektiv beskatning.

De forskellige problemstillinger behandles udførligt og relativt uteknisk i oversigtsartiklen der også highlighter nogle af de retninger den allernyeste publicerede forskning på området bevæger sig i. Det gælder den empiriske undersøgelse af betydning af skattely, hvor bl.a. nogle af vores egne forskere fra Økonomisk Institut spiller en væsentlig rolle, og en fornyet diskussion i de seneste år om en formuebeskatning kan spille en fornuftig selvstændig rolle i et system der i forvejen opererer med beskatning af den løbende kapitalindkomst. Traditionelt har man opfattet kapitalindkomst- og formuebeskatning som essentielt ækvivalente. Når der nu af nogle stilles spørgsmålstegn herved, hænger det ikke mindst sammen med den større opmærksomhed på heterogenitet i befolkningen som i det hele taget er et tema der spiller en større rolle også i den makroøkonomiske forskning i de senere år. Nyere forskning viser at den intuitive tænkning i modeller med repræsentative agenter og ensartede afkast som mange af os er flasket op med, på flere måder gør en dårlig figur når det drejer sig om at forklare den økonomiske virkelighed vi befinder os i. Empirisk er der eksempelvis systematiske forskelle på hvor stort afkast forskellige individer og grupper opnår af deres formue. Således opnår personer med en relativt stor formue samtidig et relativt højt procentuelt afkast. Det kan skyldes stordriftsfordele eller bedre adgang til information og sociale netværk, og implikationerne heraf for optimal beskatning mv. er ved at blive udfoldet.

Den robotisering som ind imellem fremmanes som et fremtidsscenarie, har i øvrigt fået sit helt eget afsnit i artiklen. Hvis man tager det ekstreme synspunkt at robotter (som jo er kapital) efterhånden vil fortrænge arbejdskraft fra alle produktionsprocesser, vil kapital blive den eneste indkomstkilde, og sådan en situation må få vidtrækkende konsekvenser for kapitalbeskatningens rolle i samfundsøkonomien. Selv i mindre dramatiske scenarier kan tendenserne til større kapitalindkomstkvoter som man ser i en række lande, medføre at kapitalindkomstskatter gradvis kommer til at spille en større rolle i forhold til beskatningen af arbejdsindkomst. Så kan man evt. forestille sig en fremtid hvor folk naturligt vil tænke på kapitalindkomstskatter når de i al almindelighed nævner ”indkomstskat”?