Hængekøjen - Danmarks finanspolitiske udfordring

Dette indlæg handler om Danmarks nok største finanspolitiske udfordring. Men vi starter et andet sted, nemlig med Laurence Kotlikoffs tankevækkende skriv fra sidste måned: What’s the most fiscally responsible country in the developed world?

Kotlikoff er professor i Boston og kendt verden over for sit mangeårige pionerarbejde, ikke mindst sammen med Alan Auerbach, inden for langsigtede finanspolitiske problemstillinger som finanspolitisk holdbarhed og generationsregnskaber. Svaret på spørgsmålet i den nævnte titel er Italien. Det kommer nok bag på en del, for i finanspolitiske sammenhænge er Italien mest kendt for at have en temmelig stor offentlig bruttogæld (over 130 pct. af BNP). Kotlikoffs pointe er imidlertid den velkendte, men ofte glemte, at såvel officielle gælds- som saldostørrelser ikke nødvendigvis er særlig sigende for de offentlige finansers egentlige stilling. Institutionelle eller bogholderitekniske ændringer kan med et trylleslag ændre størrelsen af såvel gæld som saldo uden at påvirke staternes reelle fremtidige tilgodehavender og forpligtelser, som indlægget giver flere eksempler på.

Et mere reelt udtryk for de offentlige finansers sundhed er den såkaldte finanspolitiske holdbarhedsindikator, der måler i hvilket omfang den offentlige sektor vil kunne overholde sin intertemporale budgetrestriktion. I modsætning til både gælds- og saldotal kigger sådan en beregning frem i tiden og medregner alle kendte fremtidige implicitte passiver og aktiver – f.eks. kommende offentlige pensionsudbetalinger. Ifølge den opgørelse fra EU som Kotlikoff henviser til, er Italien på trods af den umiddelbart store statsgæld simpelthen det mest (over)holdbare land i hele EU, primært på grund af nogle fremsynede pensionsreformer.

Så skulle alt vel være fint for Italien, rent finanspolitisk set? Nej, desværre ikke, påpeger Kotlikoff, for reglerne i EU’s stabilitets- og vækstpagt går slet ikke på beregning af holdbarheden, men på de noget mere arbitrære saldo- og gældskrav. Skal Italien leve op til dem, kan landet blive tvunget til at opgive også fornuftige fremadrettede offentlige investeringer. Selvom disse oplagt ville være en god forretning, også ud fra en rent finanspolitisk holdbarhedsbetragtning.

Kotlikoff peger dermed på dilemmaet i ØMU’ens finanspolitiske spilleregler: På den ene side er der gode argumenter for at der er behov for en vis finanspolitisk koordinering i en møntunion. På den anden side er de konkrete ØMU-regler ikke specielt målrettede mod det som i sidste ende er vigtigt, nemlig om landenes finanspolitik er holdbare eller ej, men er betydelig mere primitive og delvis opstillet ud fra nogle ret arbitrære størrelser.

Hvad har alt dette med Danmark at gøre? Faktisk ikke så lidt, for Danmark er eller kan meget nemt komme i en lignende paradoksal situation som den, Kotlikoff opstiller for Italien. Det skyldes den såkaldte "hængekøje" i den offentlige saldo i de kommende årtier. Figuren viser den fremskrevne udvikling for Danmarks offentlige saldo som pct. af BNP i dels regeringens konvergensprogram fra foråret 2014 og dels vismændenes seneste årlige holdbarhedsberegning.

Figuren illustrerer hvorfor saldoudviklingen efter 2020 ofte betegnes som hængekøjen: Der er udsigt til at saldoen (efter en kraftig forbedring i de førstkommende år indtil 2020) forværres strukturelt i ca. 20 år fra 2020'erne frem til omkring 2040, hvorefter der ifølge fremskrivningerne igen sker en tilsvarende strukturel forbedring i de næste 20 år.

Nu er den slags fremskrivninger oplagt præget af meget stor usikkerhed, men et af de mest centrale elementer som skaber denne hængekøjeudvikling, kan vi forudsige med ret stor sandsynlighed i dag, nemlig ændringerne i de erhvervsaktive aldres størrelse. I perioden 2020-40 vil store årgange i høj grad blive afløst af små årgange på arbejdsmarkedet. I perioden fra ca. 2040 til midten af 2050’erne vil det imidlertid med meget stor sandsynlighedhed være omvendt. Selvom man normalt regner med at arbejdsstyrken målt i absolutte tal vil stige i hele perioden, er der derfor udsigt til at den vil falde lidt som andel af befolkningen i de første par årtier efter 2020, hvorefter andelen igen vil stige i årtierne efter 2040.

Det er imidlertid en vigtig pointe at de viste forløb i figuren er holdbare. Stigningen i underskuddene efter 2020 har netop udsigt til at være midlertidige og kommer i den viste fremskrivning aldrig ud af kontrol. Selvom den offentlige nettogæld i vismændenes fremskrivning stiger efter 2020, bliver den således ikke større end 30 pct. i den viste fremskrivning, og ØMU-gælden ikke større end 60 pct. – altså et gældsniveau der er et godt stykke lavere end de fleste EU-lande har i dag.

Så hængekøjen og udsigten til stigende underskud i en periode er altså ikke tegn på en finanspolitik der er på en uholdbar kurs. Samtidig er der det yderligere moment i Danmarks tilfælde at det offentlige har en enorm udskudt pensionsskat til gode i de danske pensionskasser. Indregnede man denne implicitte formue og forrentningen af den i vores officielle gælds- og saldotal, ville vi slet ikke have nettogæld, men derimod en positiv offentlig formue i hele forløbet frem mod 2075 – og et solidt overskud på saldoen i samme periode. De danske pensionsformuer er dermed et meget godt konkret eksempel på Kotlikoffs pointe om at de officielle gælds- og saldotal kan være ret arbitrære.

Hvorfor så overhovedet bekymre sig? Fordi den viste hængekøje godt nok ikke er i strid med en holdbar udvikling, og ikke engang er i strid med EU’s gældsgrænse; men den kommer klart i strid med EU’s underskudsgrænse, og med Danmarks egen budgetlov der fastslår at det strukturelle underskud ikke må overstige ½ pct. af BNP. Skal vi overholde disse regler, skal Danmark altså enten opkræve flere skatter eller skære i de offentlige udgifter i en årrække efter 2020, også selvom det ikke er nødvendigt af hensyn til finansernes langsigtede sundhed. Til gengæld vil økonomien så omkring 2040 være meget overholdbar, sådan at det offentlige på det tidspunkt kan dele milde gaver ud til fordel for dem der lever på dette tidspunkt.

En bindende strukturel underskudsgrænse på ½ pct. er de facto tæt på at være lig med princippet om at styre efter et balanceret budget over konjunkturcyklen. Diskussionen om det er hensigtsmæssigt at styre finanspolitikken efter et selvstændigt saldomål som Danmark p.t. gør - i tilgift til at have et troværdigt mål om en holdbar finanspolitik – ligner dermed meget begynderlærebøgernes diskussion af hvorvidt et balanceret konjunkturrenset offentligt budget er et særlig meningsfuldt mål for den økonomiske politik. Det vigtigste argument FOR at have et balanceret budget – eller noget der er tæt på – er nok at hvis man har et politisk system der fungerer dårligt, så den politiske beslutningsproces ignorerer langsigtede konsekvenser af politiske beslutninger, kan det være en fordel at binde politikerne i form af ret firkantede begrænsninger på de årlige underskud.

Ulempen ved et balanceret strukturelt budget (eller noget der er tæt på) er at man så ikke kan udnytte de fordele der er ved at bruge de internationale kapitalmarkeder til at udjævne midlertidige saldoudsving – som man jo netop gør når man enten sparer op eller stifter gæld. Hvis en stat udsættes for forskellige stød over tid, vil det generelt ikke være optimalt at forsøge at opretholde balance på saldoen i hvert enkelt år. Der er samfundsmæssige fordele ved at opretholde konstante skattesatser og serviceniveauer, selvom skattegrundlaget svinger fra år til år, idet svingende skatter mv. typisk medfører større forvridninger end svingende gæld. Skatteudjævning er altså bedre end gældsudjævning, som Robert Barro gjorde opmærksom på i en klassisk artikel i sidste århundrede.

En anden årsag til at et snævert saldomål potentielt kan gøre mere skade end gavn, er den som Kotlikoff peger på: Den kan hindre i øvrigt fornuftige gældsfinansierede offentlige investeringsudgifter i at blive udført, selvom gevinsterne ved investeringerne for de fremtidige generationer ville overstige byrden ved at betale renter og afdrag på gælden. Dette argument gælder for såvel offentlige investeringer i snæver forstand som infrastruktur mv. som for investeringer på områder som forskning, uddannelse og miljøpolitik.

En tredje mulig ulempe er de fordelingsmæssige konsekvenser af at ”udjævne” hængekøjen. Det vil forskyde byrdefordelingen mellem generationerne. Nu er det som bekendt svært at sige noget objektivt om hvorvidt sådan en forskydning mellem forskellige befolkningsgrupper der lever på forskellige tidspunkter, er en forbedring eller en forværring, men det virker i hvert fald ikke uden videre oplagt at det er en rimeligere fordeling at tage nogle penge fra ældre generationer og give dem til yngre der i forvejen både kan forvente at blive betydelig rigere OG som allerede i udgangspunktet er nettonydere i forhold til det offentlige.

Den offentlige debat om finanspolitikken handler ikke meget om disse forhold, men er typisk fokuseret på det meget korte sigt: Hvad bliver saldoen i år eller til nød næste år? Og skrives der endelig om udviklingen efter 2020, bliver det ofte kun til nogle urovarslende, men ureflekterede bemærkninger om stigende underskud og problemer i horisonten. Men når regeringens kommende mellemfristede planer på et tidspunkt forlænger tidshorisonten til efter 2020, bliver det pludselig vigtigt hvordan vores land vil håndtere udfordringen fra hængekøjen. Vil man vælge at lave realøkonomiske nedskæringer eller skattestigninger med de konsekvenser det får i den pågældende årrække, for at overholde budgetloven? Eller vil man forsøge at finde en løsning der er mere i stil med Barros og Kotlikoffs tankegang og hele litteraturen om optimal finanspolitik? Det er et af de helt store og underbelyste spørgsmål for dansk finanspolitik fremover.